摘要：近年来，我国高速公路投资建设得到了较快发展，建立了基本符合我国国情的高速公路建设管理运行体制和机制。然而，在高速公路建设飞速发展的同时，其投资管控中存在的问题仍然比较突出，投资成本控制乏力，“三超”现象仍然存在，投资效益较差，财务风险凸显，投资管控薄弱。本文对高速公路投资管控中存在的主要问题进行了分析，并提出相关的对策。
关键词：高速公路；投资管控；问题；对策
改革开放以来，我国高速公路建设得到了较快的发展，到2013年底，全国高速公路通车里程已经超过10.4万公里，高速公路建设成就显著。不过，我国高速公路依然面临总体分布密度低、路网不完善、尚需持续投资等挑战。交通运输部部长杨传堂在接受新华网记者采访时表示，到2030年，我国高速公路仍需建设6万公里以上投资建设任务依然繁重，投资管控仍然不能放松仍需加强。
回顾我国高速公路建设25年来走过的发展历程，广大建设者、参与者不断地创新、探索，总结出了符合国情的高速公路建设管理经验、运行模式和技术路线。比如：建立健全了投资管理法律法规和管理制度，实施了招投标制度、工程监理制度、全过程跟踪审计制度等，建立了“政府监督、法人管理、社会监理、企业自检”的四级监管体系。不过，在高速公路投资建设管控中还存在诸多薄弱环节，需要我们对症下药，改进提高。本文将基于投资管控的精细化视角对此进行分析，并提出相应的改进意见。
一、主要问题剖析
（一）“工可”分析存在缺陷
高速公路项目建设由政府行业主管部门组织规划立项，由各级交通投融资平台组织实施，形成了规划决策主体与投资、建设、营运主体二元化模式。在这种二元模式下，规划决策主体只负责规划立项，而不能对项目财务后果负责；而实施运作主体被动应付，难以全程参与项目决策过程，造成了高速公路可行性分析研究报告（简称工可）以获得审批立项为导向，在财务可行性方面存在不足：一是工可报告中的项目资本金投入与项目实际贷款要求不符，工可报告中的项目资本金比例大大低于银行贷款所要求。如某高速公路，工可要求的项目资本金为35%，银行贷款要求的项目资本金为48%。二是财务盈利性分析预测与运行实际差距较大，实际营收大大低于预期，部分项目收费收入仅能维持营运管理及部分财务费用，还本付息难以维持。三是收费标准的假设与收费批复不符。工可预计收费标准过于乐观，物价管理部门面对社会提出的“暴利”谴责及减免收费呼声，收费标准不仅没有提高，甚至有下调趋势。四是流量预测不够准确。流量预测过于乐观，对周边流量影响因素考虑不全，加之后续规划路网密度增加，实际流量远低于工可预测。某高速公路初始实际流量只有工可预测流量的十分之一。
（二）资本金投入不足
当前，投资压力与项目资本金筹措压力越来越突出。一方面，在投资拉动思想的驱使下，各地政府把基础设施作为投资拉动经济的重要手段，一大批高速公路网等交通基础设施在各地陆续获得审批，项目资本金投入压力较大。另一方面，现阶段高速公路盈利能力较差，难以吸引社会资金投入。新建高速公路受造价提高、路网加密、流量明显下降、收费标准不变以及免费政策等因素的影响，高速公路已从早期的高回报演变为目前的严重亏损，从早期的经营性项目演变为目前的准公益性项目。由于收益水平的下降，导致高速公路筹资模式，已从早期较低的资本金比例投入，能招商引资吸引社会投资，政府只需投入少量的启动资金即能推动一个较大项目建设，转变为资本金比例大幅提高，无法吸引社会投资，政府必须依靠交通投融资平台投入很高比例的资金才能启动项目建设。
受上述因素影响，各地政府的投融资平台为完成政府交办的投资建设任务，纷纷运用平台银行贷款、发行中期票据、企业债券等债务方式筹集资金，投入到项目公司抵充资本金，导致项目建设完全依靠银行贷款，缺乏自有资金配套。这不仅违背了项目资本金政策的初衷，而且，如果未来信贷收紧，“短债长投”给融资平台正常运营带来的资金链条断裂风险，可能会累及地方政府。
（三）投资成本控制不力
高速公路建设投资期限长、管理水平低，成本控制难度大，“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）导致造价提高，造成经营成本提高，投资效益下降，投资目标难以实现。造成“三超”的原因是多方面，从高速公路投资建设的各参与主体来看，投资方管理不到位，投资周期延长，筹资能力差，项目资本金不到位，资本化财务费用高等。高速公路代建市场竞争机制不充分，代建单位资质未达到规定要求，管理水平参差不齐；代建单位设计管理能力不强，对标准程序管理不严，迁就设计单位、施工单位，设计变更、技术变更等变更签证较多，既增加了投资，又增加了后续工作量；造价管理意识不强，工作中涉及造价问题时，以“专家论证过、设计审核过、设计就是这样”等理由推脱责任，造成建设标准高，工程造价难以下降。设计单位注重交出合格产品，喜欢用新材料、新产品，安全设计全部采取上限标准等；设计费按照工程造价比例提取的政策，使设计单位对高速公路设计的经济性缺乏足够的动力，设计标准过高。
（四）跟踪审计效果尚有欠缺
推行高速公路建设项目全过程跟踪审计，是加强高速公路建设过程管控，有效控制成本造价的需要。该制度实施以来，建设管理的规范性有所提高，但也存在许多不足。一方面跟踪审计监管成效不足。例如：大量工程变更没有实施审计监督，不能体现跟踪审计对造价控制的效果，未对建设单位延期审批工程变更的行为提出审计监督意见和风险提示建议。跟踪审计的广度不够，对工程建设程序、合规合法性审计不够；计量支付审计面少，大量合同缺少审计监督。对投资项目的了解程度不够深入，发现问题的及时性不够，事后监督多，事前事中控制少，前期预防效果差，帮助和指导项目如何解决问题的咨询服务工作比较欠缺等。另一方面建设单位对跟踪审计重视不够，如，没有将工程招投标和合同管理等内控制度的监督列入跟踪审计范畴，对跟踪审计单位提出的审计建议整改力度不大，审计单位反映的问题不能得到及时解决，实际工作未受到跟踪审计的监督制约。建设单位没有建立对跟踪审计单位的再监督工作机制，跟踪审计单位的出具的报告质量、时效性缺乏监督，在业绩考核上还缺少制度性安排等。
（五）竣工决算不够及时
高速公路竣工决算是反映其实际造价、投资效果，确定路权、核定收费标准、收费年限的基础资料。《基本建设财务管理规定》建设单位应在项目竣工后3个月内完成竣工财务决算的编制工作。但从各高速公路的建设实践看，工程交工后，财务决算久拖不决，造成工程欠款情况、投资完成情况、交付使用价值等缺乏全面完整的资料，给项目资金管理、资产管理、后续评价等带来一定难度。如，某高速公路通车运营7年之久，竣工决算久拖不决。究其原因，一方面现行制度对竣工决算的时间性要求缺乏强制性，造成建设单位办理财务决算的积极性和主动性不够。如《浙江省交通建设项目竣工决算审计管理暂行办法》规定，建设项目财务决算要交工验收后三个月（其中高速公路等重大项目可适当延长）内完成，高速公路竣工审计适当延长的概念缺乏强制性约束。另一方面，重视程度不够。重建设、重结算、轻决算的思想较为普遍。政府管理部门对高速公路建设项目的考核以完成交工验收、通车运营为终点，没有将后续工作纳入考核范围，建设单位在竣工决算上投入精力不足，导致决算拖延滞后。
（六）后续评价机制尚未建立
高速公路建设项目后评价是依照高速公路可行性研究报告、初步设计及相关审批文件确定的内容，采用规定的程序与方法，对项目立项决策、建设施工、运营管理等各阶段工作的程序性、规范性以及技术经济指标变化的成因等内容，进行全面、系统的跟踪、调查、分析和评价的管理活动。其目的是从中吸取经验教训，提高决策水平、管理水平和投资效益。通过对部分省、市交通统计资料了解，对高速公路建设项目开展投后评价持消极态度，制约了后评价工作的展开。高速公路建设“两重一轻”（重立项评价，重建设管理，轻投后评价）问题比较普遍，投资后评价工作基本未开展，或者开展的不够规范，没有建立相应的工作机制。如对单项分析评价做的多（如环境评价），整体评价做的较少；不注重前后评价指标的可比性，用不可比的指标进行比较；对公路建设项目的可持续性和社会影响评价主要以定性为主，缺乏指标的定量分析和准确评价。
二、措施对策
（一）加强财务可行性分析研究
财务经济指标的可行性是影响投资决策的重要因素。要重视财务可行性分析研究，对影响财务可行性分析的关键财务指标，如投资规模、资金成本、建安费用、车流量测算、收费标准、运营成本等，要根据社会经济发展规划、发展水平、货币政策、物价水平等因素进行综合分析、谨慎预测，使财务可行性分析更接近于投资运营实际，为决策者提供更加可靠的参考依据。项目投资主体要确定专人积极参与项目前期的研究分析、沟通协调工作，积极向规划、设计及主管部门提出合理化建议，相关部门应对投资主体提出的意见和建议进行研究，合理的意见建议要予以采纳。
（二）拓展资本金筹资渠道
首先各级政府要加对大高速公路投资支持力度，建立资本金注入机制。根据地方政府的高速公路建设投资计划，按年度列入政府财政投资计划，符合国有资本经营预算资本性支出要求的项目，可按规定程序申报。建立亏损弥补机制，对于政府融资平台因承担公益性或者准公益性建设项目而发生的亏损，由交通主管部门和财政部门对高速公路经营亏损进行核定，以贷款贴息或者政府购买服务方式，报政府审定后列入财政预算进行弥补。其次，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励和引导社会资本参与高速公路建设。对经营期内能产生合理利润的经营性高速公路，推进市场化运作，积极推行投资运营招商；对经营期内难以完全收回建设投入和经营成本的准经营性项目，合理选择PPP、股权投资等方式，以政府购买服务等多种可能的方式，为社会投资人获得合理投资回报。
（三）多渠道控制投资规模
高速公路建设具有建设周期长、投资规模大、涉及单位多、建筑结构复杂等特点。投资规模控制，规划设计是控制投资规模的关键环节。要树立规划设计管理的理念，增加工可和初步设计的深度，合理控制设计标准，优化设计方案，提高设计质量，降低投资成本。加强规划设计招标管理，采取限额设计，改变设计费与投资规模挂钩的计价模式，增加造价管理条款。规范项目代建管理，提高代建资质门槛，严格工程代建管理程序，通过招投标选择与建设管理相适应的代建单位，使真正具有高速公路代建能力的单位进入代建市场，提高高速公路代建管理水平。完善合同管理制度，明确合同有关各方的责、权、利及法律地位，把投资控制在双方约定的目标值之内。完善工程交易的保障机制，健全工程担保和保险制度。政府监管部门（ 监管办、质监站、安监站等）要深入现场，加强对建设项目的监督和管理，使项目公司和代建单位按法律法规、建设程序和标准来实施；建立相应的风险分担机制和风险- 收益分配机制，促进代建制度管理的科学化、规范化。
（四）加大跟踪审计力度
跟踪审计单位要加大投入。现场审计人员应加强对施工现场的巡查，提前介入项目建设相关环节，深入了解工程情况，适时为项目建设业主提供咨询服务，解决项目建设过程中遇到的问题；及时编制审计方案和审计大纲的项目，并报项目公司备案；建立健全审计日记、审计台账制度、现场办公签到制度，做到出具意见、出席会议、现场办公记录齐全；规范审计意见的出具形式，重大事项的审计意见必须形成书面意见。加大对审计意见的整改力度，对于未能及时整改的审计意见，及时向上一级管理部门反映、报告；投资主体审计管理部门要加大对跟踪审计工作的监督和检查力度，建立健全跟踪审计考核机制，促进跟踪审计整体水平的提高，发挥跟踪审计应有的作用。
（五）加强竣工决算管理
根据《基本建设财务管理规定》的有关规定，地方各级交通管理部门要进一步完善高速公路竣工决算的制度建设，明确竣工决算的时效。项目公司从筹建开始，即应明确专人负责，做好有关资料的收集、整理、积累、分析工作。项目完工，应组织工程技术、计划、财务、物资、统计等有关人员共同完成工程竣工决算报告的编制工作，并委托会计师事务所进行竣工决算审计。对于已经完工投资项目，责成有关部门或者单位限期完成，在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。加强监督考核，将竣工决算完成情况纳入年度考核目标。
（六）完善后评价机制
高速公路投资建设具有较强的政府意志，首先是政府部门应重视项目后评价工作，建立相应的管理制度并督促落实，采取强制性手段，对高速公路投资建设开展后评价工作，规定没有进行项目后评价的单位不批准其它项目的实施。借鉴美国等国外的管理经验，交通部应该考虑设立交通建设项目评价部门，对高速公路建设项目的评价与总结进行管理。设置专门从事项目后评价的中介公司，负责项目后评价报告的编制，并将后评价结果反馈到有关部门。后评价机构和中介公司应具有相对的独立性和相当的权威性，以保证后评价的真实、可靠。其次，要加强项目后评价的反馈。后评价的结果应向有关部门、单位公开，甚至可向全社会公开，让项目的完成情况及后评价结论由全社会共享。这样既可以增强前评价人员的责任感，促使前评价人员努力做好前评价工作，提高预测的准确性，也能提高项目决策者、建设者的责任感，并使后来者从中学到经验，提高项目决策的科学化水平。
参考文献：
[1]张少云.国有企业对外投资管理及风险防范[J].财经界（学术版），2008（09）.
[2]傅航等.资本金比例调整对当前公路建设影响[J].交通财会，2009（06）.
[3]曹荣华.浅谈高速公路建设项目财务管理与审计[J].现代商业，2011（17）.
[4]杨自拱等.高速公路项目建设全过程跟踪审计研究与探讨[J].交通财会，2011（09）.
（作者单位：杭州市实业投资集团有限公司）
