[摘要]强化政府公共服务职能、建设公共服务型政府，是提高政府执政能力、深化行政管理体制改革的重要任务，也是人民群众的迫切要求。新时期政府转型面临新的挑战，在政府职能转变过程中必须准确把握政府公共服务角色的定位，处理好政府、企业与社会的关系。
[关键词]政府转型；公共服务型政府；政府职能
加快转变政府职能、构建公共服务型政府，是党的十六大和十六届三中、四中全会在深化行政体制改革问题上作出的重要决定。加快推进以公共服务为目标的政府转型，也是我国“十一五”时期政府管理体制改革的突出特点。
一、服务型政府的内涵
所谓服务型政府，就是以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。服务型政府弱化了维护政治统治和直接干预经济的工具性特点，突出了政府对经济、文化和社会公共事务的管理以及提供公共产品和公共服务的服务性作用。政府有两个特点，一个是强制性，一个是普遍性。公共服务应该是自愿的，既然是服务，往往不是普遍的。因为公共服务落实到消费者的时候，肯定不是同等享受，这是一个矛盾。这个矛盾如果落实在技术上，就可能在行政上出现滥用。对政府来讲，怎样区别对待管理和服务是一个非常大的难点。一些政府改革的报道，前面看到了管理型政府转向服务型政府，后面又说问题管好、治好就是服务了，变成了强制，即服务变成了强制性的服务，像农村改厕所，你不改不让孩子上学；要你装电话，不装电话不让承包土地。另外，强制往往导致冲突，有了冲突以后就谈不上服务。服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公开透明性、有限性和有效性。服务型政府的基本职能是提供制度供给服务、提供良好的公共政策服务、提供公共产品供给、提供公共的劳务帮助等等。
二、新时期政府转型面临新的挑战
我国进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。这一现实，给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素，给政府扩大社会管理和公共服务职能提出严峻而迫切的重大课题。随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会问题，加大社会风险程度。拉美一些国家的实践告诉我们，这些矛盾和问题如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，而且会由此导致经济社会发展的中断或倒退。这些矛盾和问题主要体现在以下方面：
1．我国作为农业大国，社会转型后农产品将会受到较大冲击，导致农村的劳动力大量向城市转移，这必将增加城市就业的压力；再加上一些资金和技术含量低的产业将会被迫逐渐退出市场，以及国有企业深化现代企业制度的改革，下岗职工进一步增多，城市的失业率将会由现在的3．5％逐渐上升到6％左右，这将大大超过国际上失业率的警戒线4％。
2．社会转型后将拉大贫富差距，收入分配将出现不公，贫者越贫、富者越富的“马太效应”将进一步凸显。国际经验表明，当一个国家或地区的人均GDP达到1000美元左右的时候，将进入一个非常关键的发展期。这一时期，社会经济结构发生深刻变化，社会阶层多元化，社会利益关系复杂化，是社会问题多发期。目前我国正处于这样一个时期，我们必须吸取国际上的经验和教训，正确应对当前出现的各种复杂的经济与社会问题。尤其需要引起我们重视的是城乡居民的收入分配问题，要逐步形成公平的收入分配机制，努力实现个人收入分配的社会公平。
3．社会转型后将加速企事业单位职能的单一化，原本由单位承担的职能将向社会转移，“单位人”转化为“社会人”。由于我国现有的社会保障制度尚未健全完善，社区所承担的养老、医疗、生育、工伤、失业、培训等问题更加突出。
因此，要实现政府转型首先要明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到经济调节、社会管理、公共服务、市场监管上来。改革开放20多年来，在以经济建设为中心的思想指导下，各级政府将主要精力集中于经济建设和经济发展，并在一定程度上充当了经济建设的主体。历史地看，这是一个重大进步，推动了我国经济的快速增长。但经过20多年的市场化改革，企业已经成为经济发展的主体，市场在资源配置中发挥基础性作用的格局已初步形成。在这种情况下，政府继续充当经济建设的主体力量已经越来越不适应经济发展的需要。正如中国(海南)改革发展研究院研究员迟福林所说，“当前经济生活和经济运行中的突出矛盾和问题，大都与政府主导的经济增长方式和运行机制相联系，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度”。我国现阶段已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。而要实现经济增长方式从政府主导向市场主导的转变，应当在加快基础设施投资的市场化改革方面有所突破，打破行政垄断和国有垄断，让各类企业参与这些经济性公共服务的生产，使其成为生产主体和建设主体，尽快改变我国基础领域和公用事业领域改革严重滞后的局面。只有这样，才能提高政府经济性公共服务的质量和效率。
三、建设公共服务型政府的必要性认识
面对汹涌而来的压力与挑战，政府越来越迫切需要实现从传统的管理型政府向公共服务型政府的转型。建设服务型政府已成为一种客观的社会需求，正形成一种不可逆转的趋势，成为各级政府和人民的普遍追求。
1．建设服务型政府是政府行政职能的根本要求。在我国，政府职能一直存在越位、缺位和错位的问题。越位是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员；缺位是指政府的公共服务功能没有很好地发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位是指政府的职能主要是宏观调控，而不应去管企业的下岗分流问题，下岗分流是企业自身的问题，解决的主体不应是政府。解决这“三位”问题的根本途径就是归位，凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，企业与政府各就其位。
2．建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的进一步深入，社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长期以来政府形成的工作作风的影响，政府及其工作人员在履行职能中还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，不正之风和腐败现象还未能从根本上
得到遏制等等，这些问题如果解决不好，人民群众对政府就不满意，政府的职能就无法实现。因此要回应人民群众日益增长的物质和文化需求，就必须加快建立服务型政府。我国政府是代表人民履行国家政务的组织，它的一切权力来自于人民，必须把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量政府决策的唯一依据，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作路线，坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的办事方针，全心全意为人民服务。显然，在传统的“管制型政府”下，是把“管”民放在首位，无法体现上述特征，唯有建立起服务型政府的体制，才能真正做到以服务人民为己任。
3．建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在传统的计划经济条件下，政府是资源配置中心，政府的职能涵盖政治、经济、文化和社会生活的方方面面，无所不包，无所不能。但随着市场体制向市场经济的转型，政府的职能和作用也必须发生变化。政府的职能在市场经济条件下的范围是有限的，管理方法必须由指挥经济变成服务经济，其管理的目的在于“解决市场失灵”和“促进社会公平”两大块。只有这样，才能保障市场经济的健康发展。
4．建设服务型政府是加入WTO以后与国际接轨的需要。中国加入WTO后，WTO规则要求政府加快改革，转变职能。我国加入WTO已有四年，WTO中涉及到的政府承诺，我国政府都必须履行，政府要按照市场经济的规则来行使其管理职能。严格的WTO规则，迫使我国政府要加快改革，加快职能转变。
5．建设服务型政府是解决政府管理中出现危机的需要。政府管理中的一些危机反映出我国政府体制中存在的某些具体偏差，它进一步要求政府转变职能，加强服务型功能建设。过去的20多年，我们一直强调以经济建设为中心，这与强调以阶级斗争为中心相比是一个很大的进步，我们今天的辉煌成就与以经济建设为中心是分不开的。但是，我们又不能片面地强调以经济建设为中心。从政府危机管理中，我们得出一条重要的经验就是经济和社会必须协调发展。光注意经济、注意GDP是不够的，还要注意社会的全面进步，注意人类社会的整体协调发展，要以民为本，要把人民的健康、社会的进步放在重要的位置上。
四、建设服务型政府的政策定位
实现政府转型，建设服务型政府必须处理好政府、市场和社会的关系。国家行政学院教授张孝德博士认为：“要使深化行政管理体制改革、建设服务型政府的实践真正能够沿着正确的方向得以深化。还需要重点把握一些基本的理论原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一个平等的契约关系中履行政府的公共服务职能，这是建设服务型政府的关键所在；三是强化自上而下的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府的内在机制。”毛寿龙博士也指出：改革开放20年的变革，政府的职能以及运作方式都发生了很大变化，这样一个变革过程反映出了这样一些特征：一是从过去什么都管的无限政府转向专心致力于解决和管理公共事务的有限政府；二是从过去人治的政府转向法治政府；三是从过去强制管理型政府转向公共服务型政府。从以上论述，我们可以清楚地看出这其中就包括了如何处理政府与企业、政府与社会的关系，而且政府在施政过程中要与社会之间建立起一种平等的契约关系，如果政府与被服务的对象之间不平等，那么服务型政府所进行的服务也就不能反映社会广大公众的利益和要求。
1．政企分开，还政于企。由于过去长期实行计划经济的作用，几乎所有的经济活动都被纳入到政府职能之中，政府作为企业经营活动的指导与参与者，组织企业的生产经营活动，管理企业的人财物产供销，把企业作为政府的附属物。政府拥有一切、计划一切、管理一切，整个社会变成了一个以政权为中心的工厂。不存在市场和私人领域，也就是说政府侵吞了社会和市场。政府转型的实质就是政府与社会关系的调整，是“公域”与“私域”的重新界定。政府应将经营管理权交还给企业，实行经营权和所有权相分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。一方面，政府要还政于企，凡属企业的产、供、销及人事任免、利润分配等企业能够自己解决的事情，由企业自主决定，政府做好对企业的计划指导、服务和监督工作；另一方面，企业承担的本属于政府的部分职能如企业职工住房、医疗、子女上学等后勤服务，应当转由政府承担起来，帮助企业甩掉办社会的包袱。
2．简政放权。还政于社。这是进一步实现政府转型和建设服务型政府的重要内容。主要表现在培育发展社会中介组织，充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己去依法解决。尤其是要发展社区组织，建立政府引导、群众自治与自愿组织为主体，群众广泛参与的社区管理模式，使社区组织在社区服务、社区管理、社区治安综合治理、社区文化建设等方面，真正提高其功能和发挥更大作用，成为提高社会自我管理能力、加强基层民主建设的基地。
[参考文献]
[1]张孝德．如何建设服务型政府[N]．经济日报，2003—12—12．
[2]毛寿龙．如何建设服务型政府[N]．经济日报，2003—12—12．
[3]林烈发．新编行政管理学[M]．广州：暨南大学出版社，1999．
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