摘 要：随着社会主义民主政治的发展，外在创始型政策议程成为决策民主化发展的必然趋势，公众议程与政府议程良性互动是实现这一模式的内在要求。从这一背景出发，分析了我国公众议程与政府议程良性互动的意义，指出了我国公众议程与政府议程互动机制存在的问题，并基于湖南省“三问”活动的启示，对其良性互动的机制的构建途径进行了探讨。
关键词：公众议程；政府议程；良性互动；机制
作者简介：郭渐强，湖南大学法学院教授（湖南 长沙 410082）
杨婕敏，湖南大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410082）
并非所有的社会问题都能转化为政策问题，社会问题只有经过政策议程引起决策者的关注，才能转化为公共政策问题而加以解决。2011年9月中旬至10月底，湖南省开展了“迎接党代会，迈向新征程”问政于民、问需于民、问计于民的“三问”活动，“三问”活动实现了政民的互动，保障了公民在政策议程构建中的话语权，为公众议程与政府议程良性互动提供了有益的启示。随着民主化程度的提高，实现公众议程与政府议程良性互动成为一股不可阻挡的时代潮流。
一、 实现公众议程与政府议程良性互动的意义
建立政策议程是公共政策制定程序的第一步，也是整个公共政策过程的开端。政策议程是将社会问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。任何社会问题只有进入了政策议程才是具有实质意义的事件，作为公共政策的前决策环节，它是社会问题转化为政策问题的关键一步。关于政策议程类型的划分，美国政策学者科布和埃尔德将其分为系统议程和正式议程，并被广泛认可和接受。系统议程又称公众议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。正式议程又称政府议程，是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程 [1 ] （106）。公众议程和政府议程统一于政策议程，是政策议程的两个不同阶段，一般而言，在民主政治情况下，某个社会问题总是先进入公众议程后进入政府议程而成为政策问题的。
科布以政策诉求主体为标准，提出了建立政策议程的三种模型：内在创始型、政治动员型和外在创始型。内在创始型是由政府内部人员提出政策问题，且扩散的对象限于“体制内”，政治动员型是由政治领导人提出政策意向并使其进入政府议程，这两种模型都出现在不太民主的社会中。外在创始型是指政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府议程，这是公众议程与政府议程相统一的过程。我国政策议程正处于由内在创始型或政治动员型为主向以外在创始型为主的转型时期，公众议程与政府议程良性互动是实现外在创始型这一模式的内在要求。具体而言，实现公众议程与政府议程良性互动具有以下重要意义。
1. 公众议程与政府议程良性互动有利于实现决策民主化
决策民主化是我国社会主义民主法治建设的主要内容，是指在决策过程中提高公民参与力度，集思广益地听取民众意见，并按民主程序进行决策。江泽民在十六大报告中指出“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的民主化和科学化”。民意表达是决策民主化的基础，公众通过各种民意表达机制向政府有关部门提出政策诉求，表达对某一社会问题的看法，使得普遍关注的社会问题引起决策当局的注意，从而由公众议程进入政府议程。决策者迫于公众议程的压力，在决策时吸纳社情民意，做出符合公众呼声和公共利益的决策。没有公众议程与政府议程的良性互动来反映民意、集中民智，也就无所谓决策的民主化了。
2. 公众议程与政府议程良性互动有利于遏制隐蔽议程
并非所有的社会问题都能转化为政策问题，在现实社会中，少数利益集团与政府权力精英联结，通过控制、封杀舆论报道，打击揭发社会问题的个人和团体，导致公众议程无法走向政府议程而处于隐蔽议程。同时，政府决策者与公众价值观念存在偏差，也会致使公众议程中某些社会问题走向隐蔽议程的命运。隐蔽议程对政府的合法性和效能性产生了负面影响。公众议程与政府议程良性互动有利于遏制隐蔽议程。通过建立健全民意表达机制，减少公众议程与政府议程沟通的中间环节，实现公众与决策者的直接对话。通过建立信息公开机制使政府的政务透明，有利于公众知悉政府的决策动态。通过媒体曝光能够监督利益集团和权力精英的蒙蔽和操纵，规避隐蔽议程的出现。
3. 公众议程与政府议程良性互动有利于增强公共政策的公共性
公共政策是为了处理公共事务、解决公共问题而制定的，公共性是其本质属性。公共问题的确定要以公共利益作为基本价值取向，公共政策制定要以实现公共性为标准和目的 [2 ]。公众议程将公众最关心、与自身利益密切相关的问题向政府提出诉求，政府通过筛选排序，能够切实地了解并解决与公共利益紧密相关的公共问题。公众议程与政府议程的良性互动能够促使决策者有效解决公共问题，谋求公共利益，有利于增强公共政策的公共性。
4. 公众议程与政府议程良性互动有利于政策执行
政府公信力的提升是公共政策顺利执行的基础。提升政府的执政公信力必须始终坚持科学执政、民主执政、依法执政的执政方式，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，提高群众的参与度等，这都是执政决策民主性与科学性的表现 [3 ]。政策议程的构建是利益相关者进行对话协商的过程，公众通过公示、听证制度与政府进行良性互动，表达自身诉求和观点见解，实现其在政策议程构建中的参与权和话语权。在协商民主的前提下制定公共政策，有利于加强公众对政府的信任和支持，提升政府公信力，为政策执行提供有利的群众基础。
二、我国公众议程与政府议程互动机制存在的问题
要实现公众议程与政府议程良性互动，必须建立健全民意调查机制、民意表达机制、官民互动机制、社会舆论导向机制、信息公开与反馈机制、政府评估与问责机制等互动机制。这些机制是公众议程与政府议程之间相互联系相互作用的桥梁和纽带。尽管在政策议程转型中，这些机制从无到有逐步建立起来了，并正在发挥其作用，但是目前由于多种原因，我国公众议程与政府议程的互动机制仍然存在诸多问题，影响了两者的良性互动。
1. 民意调查机制不健全
民意调查是政府主动关心社会公共问题、了解民众呼声的一种方式，通过民意调查，政府可以知悉公众最关心的问题、公众的价值偏好及对某项政策的态度等。欧美国家的民间独立调查机构能够真实详尽地呈现民意，在民意调查上起到了不可比拟的作用，而我国缺乏民间独立调查组织。同时，许多政府机关在门户网站上设立了民意调查项目，但这些项目许多都流于形式，民意调查结果往往没有公开。
2. 公众利益表达渠道不畅通
我国目前利益表达机制有人民代表大会、村民自治委员会、信访制度、听证制度、政府门户网站等，这些机制在公众政策诉求表达方面发挥了重要作用，但也普遍存在着机制不健全、渠道不畅通、回应速度慢等问题。另外，公众表达诉求方式的不适当，也会导致公众议程无法进入政府议程。
3. 官民互动平台不完善
官民互动平台是实现政民互动和直接对话的媒介与渠道，它缩短了公众与政府沟通的环节，是公众表达诉求、政府听取民意，实现公众议程与政府议程良性互动的关键所在。随着网络政治的发展，当电脑被广泛应用于连线政治后，它必然推动公民与政府的直接对话，提高民意在政府运作中的力量 [4 ]。但目前我国官民互动平台机制不完善，官民互动平台形式少，政府与公民之间的直接对话和接触机会少。
4. 新闻媒体的独立性不够
媒体是社会舆论的主要场所，新闻媒体通过报导和宣传对政府施加压力，迫使其对某些社会问题做出回应。近几年网络媒体的发展也加强了社会舆论的作用。但是我国媒体独立性不够，政府相关部门有时担心负面信息会影响社会稳定损害政府形象，在媒体报导之前就会采取措施进行蒙蔽掩盖，以致媒体报导往往限于正面信息。媒体从业人员的利益驱动和强势利益集团的操纵买卖，也会导致某些公众关注的社会问题无法进入政府的视线和议事日程。
5. 信息公开与反馈不充分
我国政府信息通过报纸、新闻和门户网站等途径进行公开，公众能够据此了解政府动态，但是政府信息公开不全面不充分，新闻动态、政策法规和政府公文等能够做到及时全面地公开，而决策信息和办事类信息的公开却远远不够，政府网站上的许多信息没有做到及时更新。对于民情民意的反映，政府没有进行有效的反馈。信息反馈的缺乏导致政民沟通不力，使公众议程难以走向政府议程。
6. 政策评估和问责机制不健全
民众是公共决策权力的所有者，政府决策者行使决策权必须以维护公共利益为前提。政策评估有利于公众关心、评价、监督政策的效果，问责机制的建立使具体的政策结果和责任落实到个人，有利于纠正决策失误。目前，我国政策评估工作中缺乏公众参与，导致政策评估结论缺乏真实性、可靠性，问责机制不健全不落实导致决策主体不考虑决策后果，缺乏“对下负责”的精神。
三、构建和完善公众议程与政府议程良性互动机制的途径
为迎接省第十次党代会的召开，湖南省省委开展“迎接党代会，迈向新征程”的问政于民、问需于民、问计于民的“三问”活动。从2011年9月中旬至10月底，省委专门成立“三问”活动办公室，建立网络、短信、信函三个平台，面向公众开门纳谏。活动近一个半月来，受到了社会各界的广泛关注，参与者广泛踊跃，反响积极热烈。截至10月27日，“三问”活动共收到省内外、国内外的各类信函45 695件，活动网站页面点击量达5 287万多人次 [5 ]。2011年10月28日下午，湖南省省委召开“三问”活动座谈会，省委书记、省人大常委会主任周强，省委副书记、省长徐守盛与“三问”活动参与者面对面交流，针对各界代表提出的建议，他们吸收采纳意见，态度十分诚恳。“三问”活动搭建起了一座从听民意到汇民智再到公共议政的平台。结合湖南省“三问”活动促进公众议程与政府议程良性互动的途径及其启示，我们应该采取以下途径构建和完善公众议程与政府议程良性互动的机制。
1. 完善民意调查机制，了解公众呼声
实现公众议程与政府议程良性互动，民意调查是基础，民意调查是政府坚持群众路线，主动深入基层的行动。只有通过民意调查，政府才能真实了解公众呼声，将公众最关心的问题提上议事日程，在政策议程中采纳公民的意见。政府可以通过“走基层”活动深入调查研究，也可以在门户网站上设立专门的民意调查栏目，了解公众关注的问题。政府鼓励发展独立的民间民意调查组织，从而专业高效地调查社会的实情。相关负责人必须将民意调查结果及时公开及时反馈，并将调查结果作为建立政策议程的依据。
2. 完善民意表达机制，回应公众政策诉求
目前我国网民数量已居世界第一位，互联网在公众的政治、经济和社会生活中扮演着不可或缺的角色。在日常的地方政府治理中，不仅存在着公民主动参与的模式，而且也存在着地方政府积极邀请公民通过网络来参与治理，为地方政府的治理献言献策的治理模式，以及提供更多的网络参与平台力推网络问政 [6 ]。各级政府官员主动借助网络平台征询草根民意，互联网成为高层与公众的“直通车”，如胡锦涛总书记通过人民网和网民进行交流，各省市政府门户网站设立领导信箱、民意征集、在线访谈、公众论坛等栏目，这些开启了倾听民意的窗口，促使公众超越时空的限制提出自身诉求。因此，完善民意表达机制必须加强电子政务建设，充分发挥网络问政的作用。另外，信访作为一种较为直接的民意表达方式，它是联系政府与公众的重要桥梁，是公众表达利益需求的重要渠道。必须完善信访制度，变堵为疏，使民意表达畅通无阻。同时，我们还要完善其他制度性民意表达机制。
3. 构建官民互动平台，实现政民直接对话
公共政策议程的构建是政策相关者围绕公共利益就有关政策问题的性质、轻重缓急、解决的可能性等进行持续和真诚对话的过程，是各政策相关者不断从多样化的歧见中通过偏好转换来逐步达成议程共识的过程 [7 ]。定期召开座谈会是官民互动的有效平台。座谈会避免了以往群众与政府官员之间联系的众多限制与中间环节的扭曲，使群众能够直接向决策者提出自己所关心和希望解决的问题，使自身利益得到保障。政府有关部门可以通过定期召开座谈会，了解民众需求，与公众直接对话、民主协商，加强沟通。公布领导干部电话是近些年来开辟的官民互动的新平台。为了拓宽公众利益表达的渠道，一些地方政府已经公布了主要领导干部的电话，但经常曝出领导干部电话无人接听、打不通的新闻，降低了政府公信力。公开电话根本上还是要让群众“找得到人、办得好事、解得了难、交得上心” [8 ]，实现政府与公众交流沟通的“零距离”。我们还要不断构建其他行之有效的官民互动的新平台，从而完善官民互动机制。
4. 完善社会舆论导向机制，发挥大众传媒作用
“三问”活动启动时，政府通过召开发布会，决定向社会纳言求教。活动中，对于公民提出的问题，湖南电视台等许多新闻媒体进行了及时报导，《潇湘晨报》几乎每天都会刊登公众提出的问题和意见，从而使这些问题引起更普遍的关注和更广泛群众的讨论。某些社会问题通过媒体报导形成的社会舆论压力，最终引起了政府的重视。社会舆论导向和压力在促使公众议程走向政府议程的过程中具有不可替代的作用。要充分发挥媒介的促进作用，就要增强媒介的独立性，加强新闻从业人员的职业素养。对于与弱势群体息息相关的社会问题，媒体必须加强宣传报道，遏制强势利益群体的掩盖，促使社会底层问题进入公众议程并最终走向政府议程。
5. 完善信息公开和反馈机制，增强信息的全面性和客观性
“三问”活动办公室将通过各种渠道征集到的意见、建议、对策进行分类整理，编印简报，将其中有重要参考价值的分别专报省领导、分送省直有关部门和党代会报告起草组，选择有代表性的请媒体公开发表或出版发行。一些具有建设性的宝贵建议已被高层领导批示，许多已部署到相关部门并正在落实解决中。这里，我们看到了“三问”活动非常重视信息公开和反馈。政策主体在信息接收、公开和反馈过程中，必须坚持公共利益高于个人利益的原则，必须实事求是地反映和传递客观事实和民情民意，不能掺入个人感情色彩和私利倾向，否则将造成信息的失真，导致政府议程与公众议程相分割。
6. 完善政策评估和问责机制，强化决策者的责任感
政策评估和问责机制对公众议程与政府议程的良性互动起监督保障作用。政策评估主体不能仅限于政府内部，社会公众必须成为政策评估的主体之一。政府决策是否解决了与公共利益密切相关的问题、公民的呼声是否得到有效反馈、民情民意在决策中是否被采纳等，公众对于这些最具发言权。决策者鉴于公众的评估监督，在政策议程构建中会形成一种潜在压力而关注公众议程中的社会问题，从而促进公众议程走向政府议程。同时，在政策议程设置过程中，必须建立行之有效的问责机制，将议程建立、政策评估结果与政府绩效考核挂钩，与政府官员责任挂钩。通过责任追究的压力防止决策者出于自利动机，导致公众议程走向隐蔽议程或导致决策失误。通过责任追究落实相关决策者的责任，增强决策者对公众负责的责任感。
参考文献：
[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2005.
[2]郭渐强，刘 薇.实现政府公共性的伦理思考[J].湖南师范大学社会科学学报，2010，（3）：37-40.
[3]刘先江.建国以来中国共产党执政公信力建设的基本经验[J].湖南师范大学社会科学学报，2012，（1）：63-67.
[4]朱海龙.网络社会信息嬗变对政治参与动员的影响[J].湖南师范大学社会科学学报，2010，（3）：58-61.
[5]省委召开“三问”活动座谈会：通达民意的渠道永远畅通[EB/OL].人民网，2011-10-29.
[6]顾丽梅.网络参与与政府治理创新之思考[J].中国行政管理，2010，（7）：11-14.
[7]李强彬.论协商民主与公共政策议程构建[J].求实，2008，（1）：70-75.
[8]新华时评.干部电话公布只是第一步[EB/OL].新华网，2011-12-30.
（责任编校：文一）
