[摘要]20世纪90年代以来，NGOS在中国有了迅速的发展，并越来越多地参与到社会生活的方方面面。目前，中国正处于经济社会转型的关键时期，大力发展NGOS既有现实的必要性，又有时间的紧迫性。NGOS在构建和谐社会中正日益发挥着不可替代的作用，成为继政府和企业之外的“第三支柱”。虽然中国的NGOS发展还存在着诸多不规范行为和制约因素，但是可以预见，在未来几年NGOS在构建和谐社会中的作用将会越来越突出。
[关键词]NGOS；和谐社会；积极作用；制约因素
[作者简介]李红利，华东师范大学国际关系与地区发展研究院博士研究生，上海200063
[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1004—4434(2007)04—0168—03
一、NGOS在中国的兴起和发展现状
NGOS(Non——Governmental Organizations)，中文译作“非政府组织”，是一个从西方引入的概念，大体是指政府与企业之外的社会组织。在中国，这一名称涵盖的范围还包括：“志愿组织”、“民间团体”、“社区组织”和“慈善团体”等不同的名称。这些名称依各自的侧重点不同而有着不同的含义，因此这一领域的界定就显得较为模糊。萨拉蒙(salamon)把NGOS的特征概括为五个方面：组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。这种概括得到了学术界的普遍认同。但是中国的经济发展水平，公民的文化水平特别是公民社会的发育程度，同西方国家不可同日而语，因而NGOS的自发性和非政府性的特征在中国很不明显，可以说在中国目前还没有完全类似于西方的NGOS。
中国的NGOS主要是在改革开放之后，特别是在20世纪90年代以来，才如雨后春笋般地发展起来。据国家民政部的有关资料统计，到2005年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万家。而实际上，由于受到NGOS在中国注册门槛高的限制，在中国没有登记注册的民间NGOS数量要比官方的统计数字多得多，据估计，这些组织的总体规模大约有250万家左右。
NGOS之所以近几年才在中国得到不断发展，主要是因为：第一，随着中国对外开放进入新阶段，中国正在迅速融入全球化的进程，全球化对民间组织的发展提出了现实的要求。按照国际惯例，在全球化过程中越来越多的国际合作与交流将依赖于民闻组织的参与。无论是经济合作与交流，还是人权、环境、发展等诸多领域，民间组织都已显示出了参与国际事务的协调与倡导等能力。如一些民间商会、行业协会在众多反倾销案中正在发挥越来越大的作用。第二，由于受到所谓“第三波民主化”的影响，使中国普通民众的民主意识、社会责任感和主人翁意识越来越强，他们逐渐产生了自发组织起来通过社会力量解决社会问题的愿望。如一些私人自愿性组织和慈善性机构参与反贫困的活动越来越多。第三，市场经济的快速发展使中国政府的职能逐步由过去的“全能政府”向“有限政府”过渡。近年来不少地方政府越来越多地依靠一些非政府机构来解决一些国计民生问题。如在政府主导下发展起来的消费者协会在人们的日常生活中就一直扮演了很重要的角色。
二、NGOS参与和谐社会构建的必要性和紧迫性
党的十六大以来，我们党把“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会建设的新目标。党的十六届四中全会决议又明确指出：“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”在中国，众多的NGOS作为政府和企业之外的“第三部门”，不管是在扶贫开发、环境保护和政治参与，还是在解决社会矛盾、协调社会各阶层的利益关系等方面，都发挥了不可替代的作用，反映了不同社会阶层的要求，在政府和社会之间形成了一个交流对话的平台和直接沟通政府与公民的桥梁。目前中国正处在经济、社会转型的关键时期，积极稳妥地发展民间NGOS对于构建和谐社会既有现实的必要性，又有时间的紧迫性。
1．中国社会正处在由一元化向多元化过渡的关键时期，利益关系和社会矛盾凸显。积极稳妥地发展民间组织，对有效化解社会矛盾、实现社会稳定具有不可替代的作用。当前中国人均GDP正由1000美元向3000美元过渡。根据世界各国现代化发展的实践，这一时期既是经济发展的黄金时期，又是社会矛盾的凸显期。要避免各种矛盾激化，引起社会震荡，执政党就要想方设法化解日益突出的社会矛盾，保持经济社会持续健康平稳地前进。而发挥民间非政府组织的积极作用，特别是发挥民间组织在解决社会弱势群体的利益表达和利益保护方面的作用，建立社会化的公共治理机制，在当前和今后一段时期就显得尤为重要和紧迫。
2．全球化带来的诸多全球性问题，如生态环境恶化和艾滋病蔓延等，已经威胁到人类作为一个整体的生存和发展。在中国，由于经济发展的不平衡带来了东西部差距的不断拉大。落后地区为了发展经济、摆脱贫困不惜以破坏环境和浪费大量的资源为代价。森林资源正在不断减少，水资源正在受到严重污染，这种状况不仅对整个社会的公平正义构成了威胁，而且还使社会的可持续发展受到严重制约。当前，中国要切实解决好平衡发展的问题，做到人与自然和谐相处，经济、环境和社会可持续发展，仅仅依靠政府的力量远远不够。这既要有政府的制度创新和体制转变，还要依靠NGOS的力量来积极参与。众多的NGOS，如各种环境非政府组织正在为解决这些全球性问题而不断地作出努力。
3．中国的NGOS发展正进入关键时期，对其进行正确的政策引导和制度规范已经成为构建和谐社会的当务之急。随着改革开放的进一步深入，我国的民间组织发展已经初具规模，但是由于准入门槛过高和制度建设滞后，导致了许多民间组织管理不规范、登记注册难以及从事与宗旨相背离的事情，甚至有许多名义上的NGOS实际上经费大多来自国家的财政拨款和行政性收费，而且人员的一部分也来自政府机关，具有明显的官办性质。“政社不分”构成了中国NGOS进一步发展的体制性约束。因此，要充分发挥NGOS在构建和谐社会中的积极作用，避免出现负面影响，就要对其进行正确
的政策引导和制度规范，使其真正成为现代多元社会中除政府和企业之外的“第三支柱”。
三、NGOS在构建和谐社会中的积极作用
随着中国当代社会的转型，迅速发展起来的众多NGOS正依据自身独立于政府和企业之外的灵活优势，在和谐社会的构建中发挥着自己特殊的作用。这些作用主要体现在：
1．NGOS是政府与社会沟通的桥梁。NGOS借助其民众性和接近基层的优势，在当代政府与社会之间形成了一个交流对话的平台和直接沟通政府与公民的桥梁。一方面NGOS将群众的意见、要求集中起来转达给政府，对政府制定、调整社会利益的公共政策提供咨询意见，使之更为贴近群众需求。另一方面，又可以将政府制定相关政策的具体意图和长远的、全局的战略考虑转达给群众，从而改善投诉无门而对政府的决策和行为产生抵触情绪。一个社会能否保持在稳定和谐的状态，关键在于政府和社会之间是否可以进行有效的沟通，如果失去了NGOS这座桥梁，人民的诉求和意愿与政府的发展战略将会脱节，社会中各种矛盾将会不断激化。
2．NGOS是民主法治建设的推进器。民主和法治是社会主义政治文明的重要标志，也是构建和谐社会的重要条件和政治目标。近代西方国家正是由于各种志愿性社团组织的发展，才推动了其民主化的进程。中国的NGOS在近几年的一些民间交流合作活动中和参与公益性事业的过程中，逐步养成了协商、合作、参与的观念，为实现其有序的政治参与奠定了基础。而且作为政府与社会之间的桥梁，NSOS还在一定程度上通过其舆论压力，推动了政府决策的民主化、科学化与法治化，有效地监督和制约了政府的行政行为。
3．NGOS是社会稳定的润滑剂。维护和实现社会的公平和正义，是社会稳定的基础，也是构建和谐社会的重要环节。随着转型时期地域差别的拉大，贫富差距有扩大的趋势，社会的公平和正义受到了人们的普遍质疑，人民内部各种矛盾开始凸显出来。而众多带有“草根”性质的NGOS在中国最活跃的领域就是扶贫开发。NGOS扶贫角色的兴起，响应了处于政府和市场体制双重失灵下，对制度与组织创新的需求。NGOS通过提供资金、信息、技术等方式帮助弱势群体，不仅给了他们实实在在的经济援助，还帮他们树立了信心，提高了他们参与社会活动的热情。NGOS以扶贫开发为平台，为一些弱势群体创造了一个公平公正的社会环境，使他们获得了与其他社会群体同等的发展机会，有利于整个社会充满活力和繁荣稳定。
4．NGOS是市场经济发展的内在推动力。现代社团组织主要是市场经济和社会民主的产物。市场经济越发达，社会分工越细化，社团组织的作用就越突出。目前在我国内陆经济相对落后的地区，由于组织化程度低，市场化滞后，特别是在广大农村，由于农户分散经营、各自为战，不仅不利于农产品价格的提高和成本的降低，还浪费了许多资源。而在江浙一带的经济发达地区，近几年则兴起了很多经济社团。这些经济社团在现代经济生活中扮演了重要角色。它们不仅在政府与企业、企业与企业之间发挥了桥梁纽带作用，而且还在解决企业间纠纷、化解行业矛盾、引导企业和谐发展方面起到不可忽视的作用。随着中国加入WTO，经济社团的健康发展就成为应对WTO挑战和社会和谐发展的重要力量，整个国家的社会结构正在发生着潜移默化的转变，一个由政府、企业和经济社团组成的三元结构社会正在形成。
5．NGOS是生态环境保护的倡导者。和谐社会包含着人与自然之间的和谐发展。但是人们在利用自然资源发展经济的同时，往往不能维护好自然界的平衡，处理好人与自然之间的关系。发展中国家持续的贫困使穷人为了生存而破坏他们周围的环境，而中国在20多年的经济快速发展中也同样不能很好地解决发展经济与保护环境的矛盾。近年来，民间组织在环境保护领域的活动非常突出，特别是一些环境非政府组织在反对大气、河流、海洋污染等方面做了大量的工作，成为生态环境保护的倡导者和行动者。由于从事社会公益事业的环保民间组织从国家、民族、社会乃至人类的整体利益出发，没有自己的私利，不受地方或部门的局部利益所左右，是政府环境主管部门的天然同盟军，既支持宣传政府的环保政策，又对政府的作为进行监督和督促，起到了政府部门所不能起到的特殊作用。
四、目前NGOS在中国发展的制约因素
我们在强调NGOS对推动构建和谐社会积极作用的同时，还应该清醒地认识到中国的NGOS在发展过程中自身所面临的困境和制约因素。首先，中国的大多数NGOS都是自上而下建立起来的，既缺乏适应市场经济的生存和活动能力，也没有独立发展的组织和制度基础，许多非营利机构实际上是仿效政府机构的体制和做法。其次，很多NGOS的工作人员主要来自各级政府部门或国有企事业单位，缺乏有关NGOS的专业知识和技能。第三，许多NGOS的法律地位还不确定。由于相关的行政法律法规对民间组织登记注册的限制过多，再加上双重管理体制的控制过于严格，造成了很多真正从民间自发形成的NGOS无法获得合法的身份。第四，中国目前的NGOS人力资源严重不足，发展经费严重匮乏。人力资源不足导致了许多民间组织人员素质较低，缺乏创新精神，经济力量薄弱又限制了民间组织从事更多的经营活动。第五，一些NGOS的官方性质，使其行政化色彩浓厚。一些有着官方背景的NGOS违规从事营利性商业活动，财务管理混乱，成为众多腐败滋生的温床。
综上所述，作为一种新兴的社会力量，NGOS是社会交融的粘合剂，是社会矛盾的稀释剂，是社会冲突的调和剂。一个健康的社会，应该是政府、社团、企业三股力量平衡发展的结果。构建和谐社会，最根本的就是要坚持以人为本，注重人的全面发展，促进人与人、人与社会、人与自然的和谐，体现民主与法制的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一。要达到这种和谐与统一，就需要政府和各种各样的NGOS共同发挥作用。
近两年来，中国政府在不断借鉴国外NGOS发展相关经验的基础上，也陆续通过了一些相关的立法和政策，为NGOS的发展创造了良好的政策环境与制度空间。随着中国NGOS的法律地位、管理体制和准入门槛不断得到重新确立，可以相信，在未来几年它们在构建和谐社会中的作用将会越来越突出。
[责任编辑：胡彩芬]
