摘 要：记分制度是我国法律明确规定的对特定道路交通违法行为实施行政处罚时并用的一种教育措施。在道路交通技术监控中适用记分制度，是将现代科技监控技术与法律适用有效结合的重要模式。在实施过程中，可以通过取消年积分、建立双积分等方式，规范记分制度适用中产生的问题，从而更好地保障当事人权益，实现交通行政管理和处罚的公平性与合理性。
关键词：道路交通技术监控；记分制度；道路交通违法
中图分类号：D631.5 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2011）06-0030-04
Exploration on the Points System of Road Traffic Monitoring
LIN Ru-bi，CHEN Zhong
(Patrol Detachment of Fuzhou Public Security Bureau，Fuzhou 350001,China)
Abstract:Points system is an education measure when implementing administrative punishments to illegal activities on roads，as stipulated in the law，which is an important pattern to combine modern monitoring technology with the application of law effectively.By canceling yearly points，setting up double-points，we can guarantee the rights of the parties and realize impartiality and rationality of traffic administration and punishment，and solve the problems in application of points system.
Key words:road traffic monitoring technology;points system;illegal activities on roads
记分制度是我国法律明确规定的对特定道路交通违法行为人实施行政处罚时并用的一种教育措施。而通过道路交通技术监控采集机动车违法信息，则是当下公安机关进行交通管理的一个重要手段。但是，是否可以将二者结合适用，即是否可以根据技术监控的结果，对违法当事人进行记分处理，各地公安机关对相关法律的理解却不尽一致，导致在做法上大相径庭，并产生诸多违反行政处罚原则和适用法律不正确的情形。明确道路交通技术监控在行政处罚中的作用，规范记分制度的适用方式，是实现科技执法的重要保证。
一、道路交通技术监控和道路交通违法记分制度概述
道路交通技术监控是用于拍摄、监测路口及路段上车辆闯红灯、超速行驶、违法停车等各种道路交通违法行为的自动拍摄记录监控系统。目前常用的道路交通技术监控设备种类有：闯红灯自动记录系统（俗称“电子警察”）、网络视频监控系统（俗称“全球眼”）、治安卡口设施与车辆超速监测记录系统。
利用道路交通监控技术确定违法行为，有其优势：其一，扩大了有效监控区域，延长了监控时间，增强了发现交通违法行为的能力，弥补了交通管理的空档。其二，缓解了警力不足的压力，将交通管理工作由劳动密集型转向科技型。其三，道路交通技术监控采集到的违法证据照片清晰、完整，提高了处罚的准确性和可靠性。依托其优势，道路交通技术监控手段被大范围地适用，渐成为查处交通违法行为的重要手段。公安部交管局公布的《8月份全国道路交通违法行为统计分析》显示，各地公安交通管理部门使用道路交通技术监控设备查处机动车违法总量快速增加，2011年8月份共有1190.5万起，与去年同期相比，增长27.5%。使用道路交通技术监控设备查处交通违法占查处机动车违法行为总量的比例为48%，浙江、福建、广东等11个省（区、市）的比例超过50%，其中浙江省占了75%以上，福建省占了65%以上。
道路交通违法记分制度(以下简称“记分制度”)是指公安机关交通管理部门在对道路交通安全违法行为人进行处罚的同时，根据其违法行为的严重程度，给予相应的分值，当累积分值达到规定分值时，则停止其驾驶机动车的资格，要求进行相应考试，合格后方恢复驾驶资格的管理制度。该制度主要内容如下：1.记分周期为12个月，机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分未达到12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除。2.对于在记分周期内满12分的驾驶人，扣留其机动车驾驶证，并接受为期7天次的道路交通安全法律、法规和相关知识的教育，之后允许其参加科目一满12分考试。3.在一个记分周期内，驾驶人被记分达到12分两次以上的，在科目一考试合格后，加考科目三。4.在本记分周期和申请前最近一个记分周期内有满分记录的，不得申请增加准驾车型。5.在最近一个记分周期内有满分记录的，不得换发十年期驾驶证。具体内容详见《道路交通安全法》第24条，《道路交通安全法实施条例》第23条、第24条、第25条、第26条，以及《机动车驾驶证申领和使用规定》第43条、第44条、第47条、第48条。
对违法行为人实施记分，有其法律依据。《道路交通安全法》第24条和《道路交通安全法实施条例》第23条均规定“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分制度”。《机动车驾驶证申领和使用规定》第44条规定，“对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行”。分析上述法律规定，可以明确记分制度的法律性质和适用特点：首先，从性质上看，记分是附加于道路交通违法行为行政处罚之外的一种行政行为。其次，记分是针对特定的违法行为，不是所有的道路交通违法行为皆需要记分。根据《道路交通安全法》及相关法律规定，可以进行行政处罚的违法行为共有400余种，其中，有106 种违法行为需要进行记分处理目前似乎没有官方的统计数据，该两项数据系笔者对2011年5月福建省道路交通违法行为统计所得出。。最后，记分与取证方式无关。只要特定的违法行为成立，行政处罚之外就应同时进行记分处理，法律并未限定取证方式。
综上，道路交通技术监控作为交通违法信息采集的手段，监控资料是交通违法行为处罚的重要证据。而作为附加于行政处罚之外的重要行政行为，记分制度的适用，并没有特别的法律要求。对于通过道路交通监控确定的违法行为，适用记分制度，并无法律障碍。
二、实践中对道路交通技术监控确定之违法行为适用记分制度的争议
如上所述，对道路交通技术监控确定之违法行为进行记分处理，有法律支撑。但是从公安部到各地对是否应予记分仍存在着争议，究其原因，主要有三：
（一）对相关法律的解读和适用不一致
通过道路交通技术监控确定违法行为，并进行处罚，其主要法律依据是《道路交通安全法》第114条：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”
公安部交管局和地方公安机关交通管理部门在解读上述法律时，对如何适用记分制度产生了争议。如公安部交管局秩序处于2006年3月23日公布了一个办案指导——《关于对道路交通技术监控记录的违法行为如何处理》（以下称“指导意见”）。依该指导意见，对不能确定驾驶人的，处罚机动车所有人或管理人时，根据其监控的具体违法行为，引用其对应的法律条款和《道路交通安全法》第114条实施处罚，但不予记分。又如有的地方公安机关认为，通过交通监控手段不能确定驾驶人，因此，不能适用记分。依此理解，各地又下发了一些规范性指导文件，大体内容为：“无法确定交通违法行为驾驶人的，不予记分；能确定驾驶人的，按规定予以处罚和记分。涉及营运客车交通违法行为，应通过客运经营单位确定违法驾驶人”，“除对营运客车、校车、危险化学品运输车驾驶人记分外，禁止对其他驾驶人记分”，诸如此类，即本文所定位的对“无法确定驾驶人的只处罚不记分、特定车辆必须予以记分”的差别记分的做法。
（二）出于对行政相对人利益的考虑
差别记分的出发点一定程度上是出于对行政相对人利益的考虑，认为这是一个人性化的执法方式。因为在道路交通技术监控中，仅依据图像资料，无法准确确认驾驶人。比如对闯红灯的违法行为，是从车辆后方进行拍摄的，此时驾驶人在图像上没有任何信息；有时即使是对着驾驶室角度拍摄，由于拍得不清晰，也难以从图像上确认驾驶人。在这种情况下，适用记分处罚，对车辆所有人、管理人的利益损害过大，因此，往往只进行罚款处罚，而不记分。
（三）出于规范记分制度的考虑
由于在道路交通技术监控状态下，无法确定当事人，进行记分时，现实中往往会出现持他人驾驶证接受处罚，进行扣分的情形，即“买分”现象。由于无法确定驾驶人，所以无法杜绝“买分”现象。规避处罚的行为成为常态，不仅使行政处罚的目的难以实现，还造成行政处罚的威信降低。出于此种考虑，与其处罚不当，不如不进行记分。
三、对道路交通技术监控确定之违法行为不适用记分制度的错误辨析
有关记分制度适用中的争议，看似在平衡行政处罚中处罚机关与相对人的关系，实际上却没有真正把握交通监控技术的特征，没有正确运用交通监控这一证据获取方式。导致在进行处罚时，扩张或曲解了法律和政策，违反了行政处罚的基本原则。
首先，对法律的理解适用有误。指导意见在规定如何处罚驾驶人不确定的情形时，曲解了法律。《道路交通安全法》第114条规定，“对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”，依此规定，并不能推导出“不能够确定驾驶人的，只罚款，不扣分”，因此，指导意见的规定与法律不相一致。事实上，第114条的主要作用是确认依交通监控技术获取的资料，可以进行违法处罚。因为2004年《道路交通安全法》颁布实施之前，民警现场查处开单是发现交通违法行为的主要方式，而第114条实际上是对刚刚起步的道路交通技术监控取证方式的一种确认，并不意味着只要有违法行为就可以直接处罚所有人或者管理人。关于处罚主体，其正确理解应为：由于车辆号牌的唯一性，车辆所有人或管理人为受处罚人，但如能确定驾驶人的，则对驾驶人依法处罚。不能确定驾驶人的情形，应仅限于不能确定实际驾驶人，而车辆所有人或管理人可以自证其没有驾驶该车辆，以及车辆套牌等情形。
其次，如果考虑车辆所有人或管理人可能并非实际驾驶人而因此不记分，强调对其的保护，那么，合理的规定应该是不进行任何形式的行政处罚。否则，一方面，既然主体不确定，那么对车辆所有人进行罚款处罚也不适当。如果车辆所有人与实际驾驶人协商罚款的实际负担，也淡化了行政处罚的威信力，问题并没有得到解决。另一方面，驾驶人不明确不仅是记分时面临的问题，也是利用交通监控技术取证处罚时均要面临的问题，带有普遍性。因此，解决的方法不是取消或限制记分制度的适用，而是如何确定实际驾驶人。相应地，当前普遍存在的“买分”现象也是囿于交通技术监控本身的技术限制造成实际驾驶人的不确定引起的，并非记分制度本身的缺陷所导致，这一问题需要其他制度相配套加以解决。
可见，对交通监控技术确定之违法行为不进行处罚和记分的做法，实际上曲解了我国法律的规定，而且违反了行政处罚和法律适用的原则。
1.不符合行政处罚原则。《行政处罚法》第30条明确规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”如果在驾驶人都不能确定的情况下，就对交通违法行为实施处罚，也就违反了事实清楚、证据充分的办案原则。对被处罚人不记分表面看是一种人性化的执法，但实际却是一起事实认定不清、证据不足的案件。
2.违反了法律平等适用及统一适用原则。记分制度是针对所有需要记分的道路交通违法行为所设定的管理措施，无论车辆使用性质如何，也无论违法行为的查明方式如何，均应得到同等适用。否则，会造成法律适用的混乱和不合理。比如，同样的行为，由于取证方式不同，导致有的记分，有的不记分，显然有违公正。又如，对营运等车辆进行记分，而对非营运车辆不记分，也是于法无据，违反了法律平等适用的原则。事实上，营运等特定车辆的交通违法仅是全部道路交通技术监控违法行为的一小部分。以福州为例，目前福州地区机动车保有量是100多万辆，其中营运客（货）车辆7万多辆、危险化学品运输车辆800多辆，校车30辆，上述车辆只占机动车保有量的6.2%，2011年1-8月发生交通违法80896起，占违法总量的11.4%。受限于市区交通管制的通行规定，上述车辆日常多无法全天候在市区通行。在城市道路上通行的多是非营运车辆（市区机动车保有量是46万多辆，其中私家车20多万辆），其在道路上发生的交通违法行为总量远大于营运车辆。因此，非营运车辆是市区道路交通技术监控的重点，对其违法行为应与营运车辆一样落实记分制度。另外，道路交通技术监控作为查处交通违法的越来越重要的方式，如果不执行交通违法记分制度，显然将该制度置于半虚置状态，这也与法律设立记分制度的立法目的相背离。
四、规范记分制度的适用
记分制度适用中的争议和问题，并不是该制度与道路交通技术监控的不相容造成的，而是由于适用的不规范所导致。因此，规范和完善记分制度，是解决争议的重要内容。
（一）完善相关立法
交通管理现今已不仅仅是一项法律工程，它的完善需要将法律原则与现代科技进行有效地结合，体现在道路交通技术监控环节中，可以进行如下调整：
1.完善立法，明确对道路交通技术监控确认之违法行为予以记分。通过法律的明确规定，减少歧义，以实现法律适用的一致性。鉴于目前《道路交通安全法》刚刚修订，对此可以先通过规范性文件的形式下发，如由公安部下发相关指导意见进行明确。
2.明确行政相对人的举证责任。即依车牌的唯一性，确定行政处罚的主体；同时设立异议或救济程序，即由道路交通技术监控获得的违法信息，推定驾驶人是车辆所有人或管理人，但允许后者证明其当时并非驾驶人，且举证范围限定于：只要证实其不是驾驶人，并不要求证明谁是驾驶人。
（二）改进记分制度
1.取消年度清分制度。目前的记分制度，采取的是年清空的方式，即一名驾驶人每年都有11分的交通违法空间，《道路交通安全法实施条例》第26规定：机动车驾驶人在机动车驾驶证的6年有效期内，每个记分周期均未达到12分的，换发10年有效期的机动车驾驶证；在机动车驾驶证的10年有效期内，每个记分周期均未达到12分的，换发长期有效的机动车驾驶证。使驾驶人愿意借本消分，“买分”现象普遍存在。因此，应考虑取消年度清分制度，采取年度累计积分且不清分，同时与保费的缴纳和其他相关利益直接挂钩，规定若干年没有交通违法记分记录的，在车辆保险方面给予优惠。由此，可以从制度上遏制“买分”现象。
2.采取双记分制度。所谓双记分制度，是指不仅对违法行为人采取记分措施，而且对违法机动车也采取记分措施。即对机动车进行拟人化管理，具体的记分方法可以直接套用对机动车驾驶人的记分方法。比如，对闯红灯的机动车除对机动车驾驶人记3分外，对机动车同时记3分。机动车在一个记分周期内达到12分的，由公安交管部门采取扣留机动车行驶证等处罚方式，要求机动车所有人或管理人参加学习，直至其无权上路行驶。该措施能有效增强机动车所有人或管理人的责任，防止一辆车累积几十起交通违法行为最终酿成事故福州市公安局于2011年9月曾经统计了全市公路客运车辆超过5起道路交通技术监控确定之违法行为未处理的车辆数，共有90辆，其中未处理的违法行为最多的共有85起，其次有57起。，更促使其谨慎选用驾驶人并及时地对驾驶人进行监督和管理，能够从源头上减少交通违法行为的发生。[1]
五、结 语
通过道路交通技术监控获取违法行为资料，并据此进行行政处罚，已渐成为公安机关进行交通管理的重要方式。在适用的过程中，不可避免地会出现科学技术措施与法律规范如何融合的问题。有关记分制度适用的争议，只是从一个侧面反映了这一问题。坚持行政处罚合法性与合理性原则，把握法律适用的方法，在交通管理过程中针对技术手段进行相应的调适（包括立法指导和制度完善等方面），才能做到正确执法。
参考文献：
[1]龚鹏飞.非现场执法中违法责任主体若干问题的探讨——兼议累积记分制度[J]﹒浙江警察学院学报，2008(1).
（责任编辑：黄小芳）
收稿日期：2011-10-14
作者简介：林如碧（1972-），女，福州市公安局交巡警支队法制处副处长。
