摘 要：文章通过对城乡一体化的分析，深入论述了当前城乡一体化发展存在的困难和问题，就如何推进城乡一体化发展提出对策建议。
关键词：弥渡县 城乡一体化 发展
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）05-158-02
近年来，云南省弥渡县经济社会快速协调发展，城乡面貌发生了巨大的变化。但仍然存在城乡发展不充分不平衡不协调，农村贫困面大，贫困程度深，基础设施薄弱等矛盾。要从根本上解决这些问题，必须进一步提高思想认识，坚持统筹城乡发展，以新型城镇化为龙头，以美丽乡村为抓手，以扶贫开发为基础，坚持“四化”同步，推进城乡发展一体化。
一、城乡一体化提出的背景
城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放以来，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，导致了城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡一体化成为必然趋势。党的十六大报告首次提出要统筹城乡经济社会发展，十六届三中全会提出的“五个统筹”的改革目标，把统筹城乡发展摆在“五统”之首。党的十七大则强调要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会指出：农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫，总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。
习近平总书记2013年7月22日到湖北省对城乡一体化试点情况进行视察时说：实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。
党的十八届三中全会决定指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”
我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。
二、城乡一体化发展存在的困难和问题
弥渡县作为发展支撑的县域经济增幅大增量小、增速靠前总量靠后仍然是最现实的情况，地区生产总值、财政收入、城乡居民人均可支配收入等四项指标在全州12县市中的排位依然靠后，发展不平衡、发展不充分、城乡差距大仍然是全县最突出的问题，加快统筹城乡一体化发展还面临着许多困难和问题。
1.城乡规划及规划的监管滞后。弥渡县虽已完成县城总体规划、5个片区控制性详细规划、县城绿地系统和排水专项规划、“1+4+1”城镇体系规划、7个乡集镇总体规划、84个村委会（社区）839个自然村村庄规划编制工作，但各个规划之间的衔接仍然不够紧密，尚未形成兼顾城乡经济、政治、文化、社会、生态建设的规划和产业、基础设施、社会事业、社会保障、社会治理一体化的配套衔接的综合规划体系和监管体系。
2.坝区与山区经济发展差距大。从城镇发展成熟度和全县山多坝少、山区人口数量不少等实际情况看，县城和“4+1”小集镇短时期内承载全县人口的能力还十分有限，小集镇连接县城、辐射乡村的地位和作用短时期内还难以充分体现出来，大量山区农业人口短时期内还难以真正实现转移进城。按照新的认定标准，全县仍有4个贫困乡镇、44个贫困行政村、6.9万的贫困人口，绝大多数聚居在生产生活条件相对较差的山区，到2020年全面实现小康的任务依然十分艰巨。
3.城乡基础设施建设差距大。道路交通基础设施建设方面：遍布城乡的低等级公路比例依然较大，安全隐患较多；覆盖全县、连接周边的交通运输网络尚未全面形成，农民群众特别是山区农民群众的“出行难”问题依然没有彻底解决。城乡供水方面：目前还有一部分水资源较为缺乏的自然村没有享受到财政补贴的水源工程、人饮工程建设项目，群众饮水安全和饮水困难问题依然突出，城乡污水处理设施和垃圾处理设施覆盖面低。供电方面：当前全县电网建设的薄弱点主要在山区，10千伏及以下配电线路大部分为80年代初建设，由于线路架设年限较长，供电设备和线路严重老化，电网网架结构单一、线路环网化率及站间联络率低、部分配电变压器严重过载运行、线路损耗过大、电压质量较低、线路运行安全可靠性差等问题尤为突出。
4.就业水平和社会保障服务能力还很低。一是城乡劳动力就地就近转移就业渠道不宽。在外务工劳动力5万余人，大部分为跨县劳务输出。二是劳动合同签订率较低，失业、工伤、生育等社会保险覆盖面不宽。2015年全县有从业人员近20万人，但签订劳动合同人数仅3000多人，参加“三险”的不到3万人。三是城镇职工和居民的医疗保险支付待遇差距大。目前职工基本医疗保险和大病补充医疗保险“两险”最高支付限额累加已达20万元，而居民“两险”最高支付限额仅9万元。四是养老机构建设滞后。其管理体制、资产归属、财务制度等尚未健全，社会养老刚处于起步阶段。五是社会保障工作力量薄弱。2015年，全县参加养老、工伤、生育、医疗、失业保险人数24.71万人，城乡享受低保、“五保”供养对象共4.4万人，但专门从事城乡社保工作人员不到20人，平均每名工作人员需要承担近2万人的业务量。随着社会保障工作的深入开展特别是城镇化的快速推进，无固定收入的城市居民、失地农民享受城乡低保人数不断增多，实施农转城以来，多数转户居民办理了失业登记，失业率出现虚高，申报最低生活保障人数明显增多，核定社保对象工作难度越来越大。
5.城乡社会事业离均等化发展要求存在较大差距。目前，大量优质的教育、医疗卫生、文化等资源主要集中在县城和乡镇中心，其他区域的资源配置相对薄弱。教育方面：县城和集镇中心的学前教育总体呈现出了健康发展态势，但其他地方无论师资力量还是基础设施建设都还难以满足现代教育的发展需要。医疗卫生方面：一是资源分布不均，乡镇、村级医疗机构基础设施和医疗设备落后，医务人员配置不够，接受培训机会较少，医技能力受限，医疗安全隐患大，与“小病不出乡、大病不出县、疗养康复回社区”的新的分级诊疗体系建设目标要求有很大差距。二是农村公共卫生服务工作任务艰巨，卫生防疫和妇幼保健工作普遍开展较少。三是广大农村群众普遍接受公共卫生和健康知识宣传较少。文化方面：一是群众文化活动开展不平衡，文化发展地区差异大。二是场所条件和人才条件差距大。部分乡镇文化站无专职在编在岗人员。
6.城乡一体化发展面临旧体制旧机制的束缚。一是在规划编制和规划执行监管工作中，存在多部门规划、多部门管理，职能交叉、条块分割、各自为阵、推诿扯皮，以及县城、集镇规划与村庄规划相互分离等问题，缺少推进城乡一体化的综合协调管理部门，职能部门没有建立有效的沟通和联动机制，违法建设屡禁不止。二是农村产权制度改革亟待加强，随着工业化、城镇化和农业现代化步伐的加快，原来专门从事农业生产的部分农民已成功实现向农业产业之外的其他产业转移，但由于受管理体制不活、制度不健全等因素制约，农民对承包土地、宅基地及住房没有产权，只有使用权，所以既无法出售，也不能抵押，从而制约了农民土地权益的实现，这不仅不利于农民致富和农村经济发展，也不利于农村劳动力转移，严重制约城镇化发展。
三、对策建议
弥渡县的城乡一体化发展工作，要立足县情实际，坚持以新型城镇化为引领，以美丽乡村建设为抓手，以扶贫开发为基础，以推进城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、社会事业、社会保障、社会治理“六个一体化”为基本任务，全面启动统筹城乡一体化改革，全力推进农村改革综合试点，探索健全完善城乡统筹发展新的体制机制，把工业和农业、城市和农村作为一个有机整体，不断激发大众创业、万众创新热情，激发广大人民群众奋力拼搏与全国全省全州同步建成小康社会。
1.以新型城镇化为龙头，提升城乡发展质量。城镇化是现代化的必由之路。无城统不起乡，城小也统不起乡。统筹城乡发展，必须靠新型城镇化来引领、带动、提升。一要做精县城。加快推进市政基础设施配套建设，统筹教育、卫生等公共资源均衡配置，提高县城的承载能力和辐射带动能力。二要做特集镇。加强统筹规划和功能承接，整合其它项目资金，加强集镇基础设施配套，提升集镇建设水平。
2.以美丽乡村建设为抓手，拓展城乡发展空间。一是以示范村为引领，全力推进美丽乡村建设。要加大各类新农村项目实施力度，实施以村容整洁（村内户外道路硬化、村庄绿化、美化、亮化、净化）为重点的普惠制新农村建设；以“三清八有”为重点，建成一批富有特色的“宜居宜业宜游”美丽乡村示范带，增强农村发展活力。二是以“三清洁”为重点，改善人居环境。以清洁田园、清洁家园、清洁水源为主的“三清洁”工作深入持久开展。充分发动群众，落实好群众主体责任。落实经费保障。强化督促检查，确保工作落实。三是以“八有”为抓手，提升建设管理水平。各乡镇各部门要紧密结合实际，认真对照有合理的村庄规划、有完善的基础设施、有宜人的人居环境、有稳定的主导产业、有宽裕的生活水平、有配套的公共服务、有淳朴的民风民俗、有良好的管理机制“八有”的主要内容和建设标准，采取切实有力的措施，全面组织实施。一要完善村庄规划；二要改善基础设施；三要提升人居环境；四要培植特色产业；五要提高生活水平；六要完善公共服务；七要培育文明风尚；八要坚持建管并重。
3.以扶贫开发为基础，补齐城乡发展“短板”。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。弥渡县贫困人口大量减少，贫困面貌显著变化，但扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，贫困问题已成为弥渡同步小康的突出“短板”。须进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，确保全县完成脱贫目标任务。一要突出抓好整乡推进；二要突出抓好精准扶贫；三要突出抓好金融扶贫；四要突出抓好社会扶贫。
4.以加快推进“六个一体化”为重点，促进城乡经济社会协调发展。一是推进城乡发展规划一体化，构建梯次分明、特色鲜明的城乡构架。完善城乡发展规划，充分发挥规划的引领作用。加强规划监管，严厉打击违规行为。二是推进城乡产业发展一体化，构建城乡区域共同体。发挥好县域资源优势和各镇比较优势，突出资源融合、要素流动，加快一二三产业融合发展。加快园区建设，推进工业聚集发展。大力营造大众创业、万众创新的良好环境，加快现代服务业的发展。加快农业发展方式转变，建设现代农业。三是推进城乡基础设施建设一体化，夯实经济发展装备基础。四是推进城乡社会事业一体化。优化城乡教育资源配置，加快教育长期均衡发展。统筹农村卫生资源，建立以政府举办为主导、民营机构为补充的卫生服务体系，不断提高居民生活质量。五是推进城乡社会保障一体化，逐步缩小城乡差距。六是推进城乡社会治理一体化，优化乡镇社会治理资源配置，实现平安稳定和谐的社会环境。
5.以推进农村产权制度改革为突破口，健全完善城乡统筹发展协同推进的体制机制。一是加快农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权确权登记颁证，赋予农民更多的财产权。以乡镇公共资源交易中心为平台，建立健全覆盖全县的农村综合产权交易中心，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。加快建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。进一步规范农村集体土地征收条件、补偿标准和工作程序，完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。二是加快农村土地流转，发展现代农业。截止2015年末，全县家庭承包耕地总面积19.63万亩，流转总面积仅4.92万亩，其中流转入合作社的仅0.42万亩，土地规模化经营程度低。这既有受传统小农意识的影响，也有受流转机制不健全、流转价格低的影响。因此，在加快确权登记颁证、规范流转过程的法律保护和行为活动的同时，探索政府对规模化流转土地农民直补试点，鼓励农户采取转包、入股+灵活就业等多种形式流转土地经营权，促进土地适度规模经营。整合农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业保险等惠农政策，向符合条件的种粮大户、家庭农场、农业庄园、农民专业合作社等新型农业经营主体适当倾斜。鼓励新型农业经营主体以土地承包经营权、现代农业准备等作为抵押物，解决融资难问题，不断发展壮大。推进公益性培训项目向新型农业经营主体覆盖。以大力培育和发展新型农业经营主体，聚集各方要素，实行规模化经营、标准化生产、专业化管理，转变发展方式，加速现代农业发展。三是加强组织领导，确保城乡统筹发展改革工作顺利推进。
参考文献：
[1] 十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》.2003.10.14
[2] 十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》.2008.10.12
[3] 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.2013.11.12
[4] 弥渡县第十六届人民代表大会第四次会议《弥渡县政府工作报告》.2016.1.19
[5] 《弥渡县农村经济统计年报》.2015
（作者单位：弥渡县农经管理站 云南弥渡 675600）
（责编：贾伟）
