2002年，国务院提出了“以县为主”的农村义务教育发展战略，意味着县乡公共财政承担了主要供给责任。而实际上，全国大部分县乡公共财政持续出现严重入不敷出的局面，尤其是农村税费改革以来，基层政府自筹资金弥补制度内财政不足的可能性降低，更使得县乡财政难以为继。为了从深层次上使这一问题得以反映，我们于2004年对山东省农村税费改革前后的农村义务教育状况进行了一项调查，以期达到“窥一斑而见全貌’的目的。
一、调查对象及基本情况
山东省是一个典型的人多地少的省份，下辖17个地市，139个县(市、区)。2003年，农民人均纯收入3150.5元，比上年增长6．65％。建有小学18 303所，在校生642．78万人，专任教师380 066人，初中3761所，在校生485．27万人，专任教师283 182人。2002年，中共中央、国务院确定山东省作为农村税费改革试点单位，因此，选取山东省税费改革前后的义务教育状况作为研究对象具有较强的代表性。
本次调查以调查问卷的方式进行，笔者分别面对农产(有子女上小学或者中学)、乡镇干部(分管教育)、中小学领导或教师设计了调查问卷，共发放220份，回收211份，涉及全省17个地市、84个县(市、区)、205个乡镇、211个行政村。根据调查分析，我们认为，农村税费改革后，农村义务教育现状虽取得了一定成果，但仍存在许多问题。
二、农村义务教育发展中存在的问题
(一)县乡财权与事权不对称，义务教育“以县为主”难以实现
以农村义务教育教师工资支出为例。据调查，农村税费改革前，山东省内有51．9％的乡镇教育支出占到乡镇财政总支出比例的40％，其中教师工资所占比重在60％以上的乡镇占到了32．8％。税费改革后，被调查乡镇干部认为教师工资在乡镇财政支出中的比例提高的有53．4％，不变的为35．4％。很明显，县级财政在目前情况下并没有真正的承担起义务教育的责任，教育经费的主要支出者仍然在乡镇。而大多数乡镇也处于负债经营。
山东省的负债乡镇比例至少为1．3％，超过400万元的占41．5％，超过000万元的占23．2％。这种高负债的结果就使得农村中小学从乡镇也无法获得己够的财政资金保障。调查数据也显示，6．8％的中小学校长认为所在学校没有充足的资金来源，乡镇干部认为也没有的与到了49．7％，而且，更有55．6％的干部人为“以县为主”的农村义务教育体制难以实施。
(二)受教育者的教育经费负担比例偏高
首先，从小学生年均交费来看。每位小学生学杂费年均支出在200—300元的家庭占被调查家庭的28％，300～400兀的占24．6％， 500元以上的占到了1o．9％。其次，从初中生年均交费来看，学杂费年均支出400元以下的仅占11．8％，而600—800元的竟占20．4％，19％的家莛认为该项支出超过800元，这项支出占到家庭总支出比例一般在15％-20％，还肓26．5％的家庭认为占到了22％以上。
(三)国家财政转移支付力度小，结构不合理
从全国的义务教育情况来看。目前，中央政府对义务教育的投入只占到财政总收入的2％，不仅远低于发达国家，就是和发展中国家相比也有很大差距。另外，在投入结构上也不合理，中小学享受到的预算内资金竟然从未超过1％，相反，高等教育却一直享用了90％左右。
山东省的农村义务教育转移支付情况，可根据部分乡镇自筹资金所占义务教育财政支出的比重有所发现。据调查，农村税费改革后，部分乡镇通过各种形式自筹基础教育资金占本支出的比重仍高达40％左右，这些自筹资金又以各种形式从农民身上得到了分摊，由此导致社会不公平待遇。
三、由农村义务教育审视县乡公共财政
农村义务教育只是县乡财政所负担的农村公共物品之一，农村中其他公共物品都需要县乡财政一定程度的投入。所以通过对农村义务教育现状的分析，我们有理由得出这样的结论：县乡公共财政已无力提供基本的公共物品，并且随着收入自筹可能性的降低，财政收支缺口正在继续拉大，成为名副其实的困难财政。
(一)县乡公共财政困境的成因
1．县乡财政体制不完善是县乡财政困境形成的根本原因
我国县乡财政具有“自我服务”的特性，这使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务。以农村义务教育这种公共物品为例，县乡财政仍然是以把教育经费转嫁给农民的方式提供的。因此，县乡财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入加重农民负担的“体制包袱’。这就表明，基层财政体制本身是构成县乡财政危机的根本原因，并且成为限制农民收入增长、阻碍农村发展的深层次矛盾的根源。
2．中央与地方财权与事权不对称是县乡财政困境形成的重要原因
改革开放以后，我国统收统支的财政体制被打破，取而代之的是中央向地方的放权让利。但是，中央政府下放了事权，却没有给予地方相应的财权。据国务院研究发展中心的一项调查，国家财政总收入中央占51％，县乡两级只分享了20％左右，而目前义务教育总投入中，乡镇负担了78％，县财政负担9％，省地负担11％，中央财政只负担2％左右。同时，规范的转移支付制度尚未建立，造成转移支付体制不顺，中间环节多造成截流现象的存在，最终县乡两级财政取得的数额少。
3．税源不足是县乡财政陷入困境的重要原因
分税制财政体制改革，原意是使地方政府能自主支配地方财政收入。但是这次改革对于税种的划分却不利于地方财政。中央将主要税种增值税的75％和消费税的100％划为中央收入，留给地方的只是一些征收成本较高的小税种，地方税收收入占财政收入的比重呈下降态势，造成制度外收入成为拉动财政收入增长的主体。农村税费改革以后，国家又从制度上堵住了非税收入的可能性，使乡镇自筹资金的能力大为减弱，对原本就囊中羞涩的县乡财政来说，无疑是雪上加霜。
(二)治理县乡公共财政困境的建议
1．实现地方基层政府的角色转换
农村税费改革最大的矛盾是减轻税费负担的同时也减少了政府收入，解决这一问题，首先需要基层政府大力推进改革，对一些职能弱化、重叠设置的机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部，尽量减少财政供养人口，减小财政支出压力。同时县乡政府从职能上应担当起提供当地居民所需公共服务的重任，摆脱以前扮演的经济发展推动者的角色。
2．统一城乡税制体系
农村税费改革在一定程度上影响了县乡财政收入，尤其是以农业税为主要收入来源的贫困乡镇。因此重构农村税费改革体系，不但是解决农民负担的问题，也是对农业和农村生产资源的优化配置。西方公共财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税和使用费，其次是对不流动的要素征税，而我国现行的农业税制，既不是对农民从事农业的)争所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，因此新的税制改革方向应是将农业税纳入国家统一的流转税与所得税，在生产与销售环节征收流转税，在收益环节征收所得税，以建立统一的城乡税制体系。良好完善的税费改革体系有利于国家与地方财政收入的公平分配，这样也利于城乡统筹发展。
3．改革政府转移支付体系
一是建立以因素法为基础的税收返还机制。要考虑到人口数量、入口密度、人均GDP、人均收入水平及单位公共品生产成本等因素。现阶段，基于中央财政的力量有限，可实行阶梯式和差别化拨款。东部等发达地区，可以省、市级财政为主，中央适当拨款。对中西部欠发达地区，则要加大保护、扶持力度，保证最基本的公共物品的供给，最终实现纵向和横向的平衡。二是减少转移支付环节，保障转移渠道的顺畅。中央也可以尝试建立专项基金，保证专款专用。如建立教育专项补助，专门用于解决教师工资支出。
4．建立地区间的财政“互补”制度
在完善国家的转移支付体系的同时，还可以建立地区间的财政“互补”制度，贫穷地区可以从富裕地区按照法律规定转移定量定期的资金。我国的东部与西部、沿海与内陆都存在收入的较大的地区差异，实行这一制度具有较大的可行性。在建立健全相应的法律法规的基础上促进地区间的财政互补，这样既可以缓解中央财政的压力，又使整个社会的资源达到有效配置，达到双赢的目的。
