【摘要】财政部自2006年开始开展中央国库现金管理业务，2012年，省级财政可以开展地方国库现金管理业务试点。文章在分析审计发现问题的基础上，介绍了国外市场经济发达国家开展国库现金管理业务的成功经验和做法，并从审计实践的角度提出了几点意见和建议。
【关键词】地方 国库现金管理 审计 思考
一、开展地方国库现金管理业务的现实需求
所谓国库现金管理，是在确保国库资金安全完整和财政国库支付需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，以实现国库现金余额最小化、投资收益最大化。近年来，随着国家经济的持续快速增长，各级政府的财政收入也保持着持续增长势头，除了量入为出、确保政府公共支出等日常的合理需求及紧急需求外，在预算执行过程中由于各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律等原因，会产生大量的国库资金结余。尤其是随着以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革在省以下财政的不断推进和深入，更是产生了巨额财政资金在各级国库的沉淀和闲置。
在存在着巨额国库现金余额而又无法实现较高收益的情况下，一方面，各级财政部门在商业银行大量开设名目繁多的财政专户，采取“以拨代支”虚列财政支出等方式将本应存放在国库的财政资金调入财政专户直接用于投资理财，以追逐较高的资金收益率；另一方面，国库现金也成为地方政府扶持地方金融机构发展的有效、直接、便利的工具。更有甚者，巨额的国库现金成为了各商业银行竞相争取的“唐僧肉”，通过地方领导打招呼、私下给“返点”和好处费等各种公关手段进行揽储，导致财政部门违规将库款转移至商业银行存储，既产生财政国库资金的安全隐患，更滋生了权力寻租和腐败行为。
二、审计发现地方国库现金管理业务操作中的问题和情况
1.缺乏明确的试点办法和规定来指导地方国库现金管理业务。自2006年起，经国务院批准，财政部可以开展中央国库现金管理业务。财政部和人行为此制定了《中央国库现金管理暂行办法》《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》等相关的办法和操作规程，对国库现金管理的操作部门、操作方式、定期存款商业银行的选择、风险防范等进行了明确的规定。2012年，财政部允许省级财政在确保库款资金安全的基础上开展地方国库现金管理业务试点，并明确试点办法由财政部会同中国人民银行（简称人行）抓紧制定，省级财政部门要会同人行在当地的分支机构制定本地区地方国库现金管理操作细则，并报财政部和人行备案。但两部门的试点办法至今尚未出台，审计抽查的某省也未制定具体的操作细则。
2.地方国库现金增值运作规模脱离财政部和人行的监控，存在冲击国家货币政策实施效果的隐患。为了加强财政政策与货币政策的协调配合，中央国库现金管理业务由财政部会同人行共同实施，财政部主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，人行主要负责监测货币市场情况。财政部虽允许省级开展国库现金管理业务试点，但由于缺乏试点办法指导和试点规模控制，导致地方财政开展国库现金管理业务的无序性，且存入商业银行的国库资金规模脱离人行的控制，增加了商业银行的流动性，存在冲击国家货币政策效果的隐患。
3.缺乏制度约束及人行在当地分支机构的监督制约，财政资金安全存在隐患。财政部和人行在对中央国库现金管理业务操作中，要求实施商业银行定期存款方式时必须对商业银行进行招标选择，且中标银行必须以面值数额为存款金额120%的可流通国债现券作质押。2012年允许省级财政开展地方国库现金管理业务试点工作时，要求省级财政部门要会同人行在当地的分支机构制定本地区地方国库现金管理业务操作细则，并报财政部和中国人民银行备案。但抽查的某省财政厅并未按要求会同人行在当地分支机构制定相关细则，仅单独制定了省级财政资金增值运作存款存放商业银行考核评价操作规程并报省政府批准。
4.核算不够规范，未能如实体现地方国库现金管理业务运作情况。一方面，抽查的某省财政厅总预算会计未能如实反映国库资金在商业银行的定期存款情况，而是先将国库资金拨入其设立在某家商业银行的财政专户中，再分别在工商银行、建设银行、民生银行等15个国有、股份制、地方银行开展商业银行定期存款业务。上述定期存款挂总预算会计的往来科目，未能真实体现国库存款规模。且当年运作结束后，本金归还了国库，但累计上亿元的利息收入未及时缴入国库，仍置于其在商业银行开设的财政专户。
三、国外国库现金管理业务经验借鉴
1.在制度建设和保障方面，开展国库现金管理业务比较成熟的发达市场经济国家普遍通过制定比较完善的法律、法案、制度，从法律层面明确规定国库现金管理业务中财政部、中央银行、具体现金管理部门的职责界定、监督制约、风险控制、协调机制、具体操作方式等，因此国库现金管理运作比较规范。如加拿大针对国库定期存款拍卖，专门制定了《国库现金余额上午拍卖规定》（2002）和《国库现金余额下午拍卖规定》（2008）来加以约束和限制。
2.在负责操作的职能部门方面，一般都设立专门的机构负责该项业务，这些机构大多隶属于财政部门，有的属财政部门的内设机构，有的属下属的独立机构。例如，美国、英国和德国的地方国库现金管理由地方财政部门负责运作，加拿大和澳大利亚分别委托省政府投资管理公司和省国库公司负责运作，意大利在财政部内设一个部门负责国库现金管理，比利时、荷兰和法国都设立隶属于财政部的独立机构负责国库现金管理。同时，为了减少筹资成本、最大化发挥国库现金余额的时间价值，并避免财政部门的国库现金管理操作与央行的货币政策相冲突，多数国家建立了财政部门与央行之间畅通的沟通协调机制，明确界定了双方的职责划分，将国库现金管理业务与国债管理、货币政策相衔接。
3.在具体操作方式方面，都在全面实现了国库集中收支制度改革以确保财政收支完整性的基础上，通过科学预测计算收支及现金收支流量，保留合理规模的最低国库存款余额以备紧急支付前提下，对巨额闲置库款资金余额进行多种形式运作，真正实现国库现金余额最小化和投资收益最大化。主要包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。例如，美国保留50亿美元的最低国库现金存款余额，超过部分由财政部存放在近1 000家存款机构。又如，英国保留2亿英镑的最低国库现金存款余额，对超出部分采取多种市场投融资方式进行管理。
4.在风险防范方面，一般都建立起了国库现金收支基础数据库，摸索总结出一套科学有效的国库资金现金流量预测方法，以确定合理的库底资金规模，随时满足必要的支付需求。同时，对国库现金管理操作中的准入标准、招投标方式、交易对手的信用评级、最高中标规模的限制、质押担保及担保品的范围等均进行了严格的限定，以防范国库现金管理投资风险，在确保国库资金安全性的基础上实现其收益性。如加拿大通过每日对国库多余资金以竞争性招标方式进行投资；设定了国库定期存款拍卖参与标准，对交易对手进行信用评级、限定最高中标规模等。
5.在地方国库现金管理的决策方面，主要采取两种方式：一种是地方政府自主决策并操作本级的国库现金管理业务的分权型，如美国、英国、澳大利亚等国家。另一种是国库现金管理的决策和操作权限由中央政府掌控，地方政府不能自主操作，如法国、德国等国家。
四、几点建议
1.尽快总结省级财政试点工作的成败经验，并从中央和地方两个层次抓紧制定完善地方国库现金管理业务的法律法规及具体操作管理的制度办法，对相关部门职责界定、风险控制、操作方式、业务流程、规范性要求等提出明确的要求，为地方国库现金管理业务开展提供政策依据和规范指导，使地方的这项工作做到有据可依，有章可循，风险可控，科学规范，公开透明。同时稳步推进对预算法等相关法律法规的修订和完善。省级财政部门也应会同人行在当地的分支机构，结合本地区试点工作开展实际，研究制定符合本地区实情的相关配套办法、措施和操作细则，并报财政部和中人行备案。
2.进一步推进和完善国库集中收付制度、国库单一账户体系建设等地方国库管理制度改革，为深入开展地方国库现金管理业务打好坚实基础。加快对预算收入执收部门收入过渡户、预算单位银行账户、以及财政部门财政专户的清理力度，提高财政部门及预算单位的财政财务管理水平，强化预算约束力，确保收入及时完整入库、支出按进度拨付预算单位、政府财政资金集中在国库单一账户管理，同时，出台明确的财政出借资金管理办法，为开展国库现金管理创造基础条件。
3.要树立全国一盘棋思想，强化财政部与人行对地方开展国库现金管理业务的通盘考虑和监督管理，以及地方财政与人行当地分支机构的沟通协调。按照我国目前实行“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算”“一级财政、一级国库”的财政体制和管理模式，地方政府具有结合当地实际独立开展国库现金管理的自主性。各地政府在开展国库现金管理试点时，要加强与中国人民银行在当地分支机构的沟通协调，建立起畅通的协调共商机制和信息共享制度，同时要及时向财政部和中国人民银行备案。财政部应会同中国人民银行加强对各地国库现金管理的统筹指导，在全面掌握各地国库现金收支流和库底资金合理规模的基础上，统筹兼顾国家财政政策、货币政策及债务政策的政策目标和实施效果，统一部署和合理确定各地开展国库现金管理的规模和操作方式，并加强对地方国库现金管理业务的全过程监控力度，以防范金融风险和财政风险。
4.建立可操作性强的适合地方实际情况的地方国库现金管理风险防范机制。开展地方国库现金管理、实现国库现金的收益性必须建立在确保国库资金安全性和流动性基础之上。为了防范风险，针对中央国库现金管理业务，财政部确定了从易到难、稳妥有序开展的原则，并明确在中央国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。在实施商业银行定期存款方式时，要对商业银行进行公开招标，同时各商业银行要以国债为质押；在实施买回国债操作时，也明确要求通过公开招标方式进行，且对招标方式、招标时间、买回国债的期限、品种等要素进行了明确规定。而中央的国债质押等风险防范措施不适用于地方财政，因此地方不能生硬照搬，需要探索建立适合自身实际的风险防范体系机制。
参考文献
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