摘 要：新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。但是在具体实施过程中，由于缺乏相应配套制度环境出现了一些问题，这些问题对执行部门来说是极大的挑战和阻碍。本文针对这些问题提出相关建议，希望能够对进一步完善现行财政管理制度提供一些启示。
关键词：新预算法 问题 建议
一、引言
新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，体现了我国财税体制改革总体要求，不仅是现阶段我国深化财税体制改革的第一步，还为规范政府收支行为、提升政府治理能力提供了法律依据与保障。但是在新预算法的具体执行过程中，由于缺乏相应配套制度环境出现了一些问题，这些问题对执行部门来说是极大的挑战和阻碍。因此，本文概括了新预算法实施过程中存在的主要问题并提出相关建议，以期能够对进一步完善现行财政管理制度提供一些启示。
二、新《预算法》贯彻实施中存在的主要问题
1、新《预算法》缺乏配套操作细则。新《预算法》科学、规范、条款全面，但是缺少执行操作的具体细则。目前的情况是“营改增”实施后，地方在共享税中的分成比例较低，经过多年运行，地方财政困难加剧。由于地方财政困难，部分县区甚至连保障工资发放都有难度，执行中普遍采取有多少财力办多少事的方式。有时年初预算放不下，只能等年中有钱时再做项目，一事一议现象较多。这样编制的预算形式大于内容，预算执行难度较大，与新《预算法》中必须有预算才能支出的要求不一致。因此，迫切需要落实新法的具体操作细则。
2、预算执行中上级指令的弹性与预算法的刚性规则相悖。新预算法第70条规定，未经预算法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。但在预算实际执行中受到较多因素干扰：一是各级政府临时出台的各项增支政策；二是上级部门下达的专项资金需要地方财政配套；三是各级部门下达的临时任务；四是本级政府安排的未能在年初预算安排的支出需求。由于受到各类因素的影响，预算执行的刚性多有折扣。
3、预算项目资金审批责任划分不合理，对一把手的监管和约束机制缺失。新法实施后，政策要求各地一把手不能直接分管人、财、物等工作，但实际上各地方根本无法绕过一把手进行发展建设与财政资金安排。这样在一把手制定决策或设立项目过程中，容易形成“一把手犯错，二把手背黑锅”的问题。
4、人大预结算审查监督能力需要提高。人大是国家最高权力机关，负责监督和审查各级政府预算执行，政府的财政收支应该在人大的监督下执行。但县以下政府真正的决策权在各级党委，包括人事、经济发展及重大公建项目的实施。各级人大又是在各级党委领导下负责审查政府预算收支的安排、执行、监督等。同级人大对同级政府的预算审查和监督执行起来比较难。另外，省内各级人大及其常委会预算审查监督力量十分薄弱，有些地方只有一个人，人手和水平远远不够，难以具备提前介入和初审的能力。从各级人大代表构成来看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，目前人大预算监督的机构设置、人员配备等方面还需要加强，以增强人大监督的能力。
5、预算执行过程中的收支调整制度需要完善。新预算法规定各级政府预算收支的调整要经过同级人大批准方可实施，但作为县以下政府的收支调整往往是在发生后才申请上报，预算调整缺少强制性约束。追加支出部分上报人大审批的程序多、周期长，追加项目多的话，审批过程过长阻碍立项的时效性。
6、现行考核指标有悖于新《预算法》的理念。新法中明确提出在改进预算控制方式方面，审查重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，不得下达收入指标，但各级政府绩效考核办法尚未跟进，仍将收入任务完成情况作为重要考核指标。
三、进一步贯彻实施新《预算法》的几点建议
1、加快与新《预算法》相配套的财政体制改革，完善分税制和转移支付制度，充实地方财力。调整中央、省级和地方的收入分成比例，建议将省级拿走的10%返还给地方，增加地方财力。在转移支付方面，一般性转移支付要建立增长机制，定额增长速度与经济社会发展的状况相衔接。取消或逐步减少专项转移支付要求地方配套事项，上级政府统一安排建设项目，打捆下放，由地方政府统筹安排、集中支付。
2、建议从省级政府、人大层面出台贯彻落实新《预算法》的执行细则，从顶层设计的角度，逐级明确各地方市县的具体操作。对于目前难以完成的法条，可以设定一定时限，逐步落实新《预算法》。
3、上级政府对下一年度将出台的政策及实施的项目，实行提前告知，做到未雨绸缪，心中有数，早作安排。避免执行中突发出台各项增支政策，防止冲击预算，影响预算的顺利执行。
4、加强对地方一把手的监督和约束，建议由省级政府和部门制定、出台地方政府行政规范，定期实施督查和检查。加大县区级人大对同级政府的监督力度，细化监督内容，扩大监督范围；加大上级、本机审计监督力度，建议审计上升，建立垂直管理制度，省管市、市管区，上管下级；对地方一把手要加大预算法宣传培训力度，明确要求。
5、从实际出发，制定科学合理的指标考核体系。一是在制定指标体系时，应该广大听取基层意见；二是权重设定应充分考虑地方实际情况，对拥有特色资源的地区，重点考察其优势；三是指标设定应以事实求是为原则，过高的标准容易导致为通过考核而引发的弄虚作假。
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作者简介：
闫 婷 （1983-），女，籍贯：辽宁法库，学历：博士，财政学专业，职称：讲师，单位：辽宁行政学院经济学教研部，研究方向：财政理论与政策。
（作者单位：辽宁行政学院 辽宁沈阳市 110161）
