摘 要：建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党中央关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。文章通过对理论界有关国有资本经营预算的主要学术观点及其理论根源的分析，厘清国有资本经营预算的理论脉络，澄清国有资本经营预算的概念，并对国有资本经营预算工作的实施和未来发展提供理论借鉴。
关键词：国有资本经营预算 学术观点 理论
中图分类号：F120.2文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2007)12-040-03
一、问题提出
在社会主义市场经济体制下，国有经济在我国社会经济的发展中发挥着主力军的作用。自建国以来，通过国有化改造，国家财政的大量投入和国有企业的自我积累我国国有资本总量平均每年递增12.4%。上世纪80年代以来，平均每年递增14.5%，进入90年代之后，国有资本呈快速递增态势，年递增率达17.9%。截至2002年底，全国国有资资本总量已达11.83万亿元，比上年增长8.2%，其中经营性国有资产为7.69万亿元，占65%，非经营性资产为4.14万亿元，占35%。
面对如此大规模的国有经济，怎样防止国有资本流失，进而确保国有资本的保值增值成为政府、企业和学者长期关心的重大课题。长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着我国实行社会主义市场经济和政治两种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式要求“建立国有资本经营预算制度”。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中再次要求：“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任。”随后，国有资本经营预算工作在各地陆续铺开。
本文对目前国有资本经营预算的主要学术观点进行总结，并结合实践从理论的角度分别对其进行剖析，力图通过本文厘清国有资本经营预算学术观点的理论脉络，进而对我国国有资本经营预算工作的推行提供借鉴。
二、国有资本经营预算的发展沿革
至上世纪80年代末开始，国有资本经营预算在我国先后经历了三个发展阶段，即理论探讨阶段、实践探索阶段和全面开展阶段。
1.理论探讨阶段。国有资本经营预算的理论探讨发端于20世纪80年代末。围绕着存在性、定位、口径和形式等四个层面的大规模理论研究开始于1992年10月财政部在广州召开的“复式预算理论与实践国际研讨会”，这次研讨会邀请了来自中国、美国、英国、日本、德国、澳大利亚、印度、丹麦等8个国家的专家学者80余人，专门研讨复式预算的理论与实践问题。随后，叶振鹏提出“国家财政预算应区别为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算两部分，分别采取不同的政策。”①此后，他将国家财政预算区别为政府经费预算与国有资产经营预算的提法，修正为国家预算制度应由公共预算和国有资产经营预算所组成，公共预算除了经营性质的支出外，还包括非生产建设投资支出。②随着“双元结构财政”③的提出，基本解决了国有资本经营预算有无必要存在的问题，国有资本经营预算的理论进入崭新的发展阶段。邓子基进一步阐释，我国国家财政的“一体五重”关系和财政管理部门的“一体两翼”格局是国有资本财政和国有资本预算存在的理论依据。④此后，有关国有资本经营预算的定位、口径与形式成为理论界争论的热点。关于国有资本经营预算的定位，形成了应作为政府财政预算的组成部分有财政扎口和应与政府财政并行分列两种不同观点。与此同时，学者们从不同角度对国有资本经营预算的口径提出了各种不同的看法。在国有资本经营预算的形式层面主要存在“企业财务预算”论和“出资人收益预算”论两种观点。
2.实践探索阶段。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式要求“建立国有资本经营预算制度”。此后，上海、武汉、深圳、北京等地陆续在实践层面探索国有资本经营预算工作。可以看出，各地开展国有资本经营预算工作都是以履行出资人职能为前提进行探索和实践，主要做法大体可归纳为“沪深模式”和“穗武模式”两种模式。“沪深模式”即国有资本经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算；“穗武模式”，即全市国有资本经营预算虽由国资部门编制，但其作为财政公共预算的一部分，收支纳入国库集中支付范围，国资部门负责收缴使用，财政部门负责管理。“沪深模式”和“穗武模式”最大的区别在于前者由国资部门编制和管理，后者由国资部门编制但由财政部门管理。除此以外，“沪深模式”和“穗武模式”的国有资本经营预算口径也不尽相同。前者分企业集团国有资产经营预算和市本级国有资产经营预算两个层次，其范围不仅包括经营性国有资产，而且包括了部分行政性、非经营性资产；后者由市本级国有资本经营预算和营运公司国有资本经营汇总预算组成，口径相对较小。
3.全面开展阶段。2006年，财政部和国资委共同起草的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（草案）开始广泛征求意见。各省市陆续出台法规文件，国有资本经营预算工作在各地正式全面展开。
三、国有资本经营预算的学术观点和理论溯源
如上所述，由于我国国有经济在国民经济中的重要地位，理论界从上世纪80年代末便开始就建立国有资本经营预算体系开展研究，取得了丰硕的成果。理论界对国有资本经营预算的研究主要围绕着存在性、定位、口径、形式等四个层面形成了不同的理论流派和观点。
1.国有资本经营预算的存在性研究。围绕在我国有无必要建立国有资本经营预算体系，理论界形成了“中国特色”学说和“一体两翼”学说两种不同的学术观点。“中国特色”学说认为，社会主义国有经济体系是我国所独有的，西方并无实际意义上的国有经济，因此，以西方预算理论为基础的国有资本经营预算在我国没有存在的基础，特别是我国对国有资本的经营和监管已有一套完整的体系，国有资本经营预算也没有存在的必要。与此相反，“一体两翼”学说认为“国家财政预算应区别为公共财政的政府经费预算与国有资产财政的国有资产经营预算两部分，分别采取不同的政策。”⑤财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”，其基础是我国国家财政的“一体五重”的关系。“一体五重”的关系，即一个主体（国家或政府）——两种身份（政权行使者、国有资产所有者）——两种权力（政治权力、财产权力）——两种职能（社会管理、经济管理）——两种分配形式（税收、国有资产收益）——两种分配关系（税收征纳、利润上缴）。这种“一体五重”的关系形成了社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产（本）财政的“双重（元）结构模式”；对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局（其中，财政是“母体”，税务与国资是与母体不可分割的“两翼”）。公共财政和国有资产（本）财政的“双重（元）结构模式”决定了国有资本经营预算的存在性。⑥
笔者认为，现阶段我国的市场经济实际上是政府主导的市场经济，这就决定了国有经济在国民经济中至关重要的独特地位，有必要建立一套切实有效的监督、管理和评价体系来确保国有资本的保值增值。国有资本经营预算站在出资人的角度，体现出委托—代理的关系，对国有资本经营者的经营行为进行预算约束，通过明确的制度安排来减少委托人和代理人之间的信息非对称，从而规范代理人行为、降低代理成本，防止国有产流失，确保国有资本保值增值。
2.国有资本经营预算的定位研究。关于国有资本经营预算的定位，主要有“财政扎口”和“并行分列”两种不同观点。“财政扎口”观点认为，国有资本经营预算应作为政府财政预算的一个组成部分，归入财政部门扎口管理的收支体系。“并行分列”观点则认为，鉴于国有经济的规模和重要性，须作为两个并行的预算体系与公共财政预算分列，充分体现国有资本经营预算存在性意义。
“财政扎口”和“并行分列”两种理论观点在国有资本经营预算实践工作中均有体现。广州和武汉等地的国有资本经营预算工作即是按照“财政扎口”的观点来实行的，形成了国有资本经营预算的“穗武模式”。在“穗武模式”中，国有资本经营预算由国资部门编制，但其作为财政公共预算的一部分，收支纳入国库集中支付范围，国资部门负责收缴使用，财政部门负责管理。与此同时，“并行分列”理论在上海、深圳等地的国有资本经营预算工作中成功推行，形成了国有资本经营预算的“沪深模式”。在“沪深模式”中，国有资本经营预算由国资部门编制和管理，与公共财政预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算。
应该讲，“并行分列”理论相对成熟，代表着国有资产管理体制改革和国有资本经营预算未来的发展方向，但“并行分列”理论的推行是建立在城市国有资产管理体制和国有资本运行机制比较健全和完善，社会主义市场经济的发育和进程较快，国有经济总量较大，企业运行效益良好的基础之上。目前，一方面我国新的国有资产管理体制刚刚建立，在职责分工和管理方式上与企业及相关部门仍处在磨合过程；另一方面随着企业产权制度改革的全面推开，城市国有经济比重下降较大，改革与发展的矛盾较为突出。在这种情况下，“财政扎口”理论具有更广泛的适用性，由国资管理部门单列编制同时纳入财政部门的统一管理在改革实践中震动较小、调整较快，虽然纳入财政公共预算会因为国有资本收益的起伏影响财政收入增长的稳定性，但符合现阶段国家对非税收入统一管理的要求，操作性较强。
3.国有资本经营预算的口径研究。迄今为止，学术界关于国有资本经营预算的口径主要有三种观点，分别可称为狭义的“国有资本经营预算”、“国有资本预算”、“国有资产预算”。狭义的“国有资本经营预算”口径下，国有资本经营预算的对象特指经营性国有资本，即国有企业；“国有资本预算”口径下，国有资本经营预算的对象包括所有国有资本，即除国有企业外还应包括其他国家出资的非盈利性组织；“国有资产预算”口径下，国有资本经营预算的对象涵盖所有国有资产，即除了出资所有的国有资本外还应包括自然形成的国有资产，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草地、荒地、海洋等自然资源。这三种观点所描述的国有资本经营预算口径实际是一种从小到大的递进关系，三者的关系如图1所示。
这里特别要说明的是，狭义“国有资本经营预算”、“国有资本预算”、“国有资产预算”口径之分是按照国有资产的本质属性进行区分的，按照管辖权限还应区分为不同行政区域内的国有资本经营预算和各级国资委的国有资本经营预算。因此，各类国有资本经营预算口径的逻辑关系如图2所示。
综上所述，各类国有资本经营预算的划分口径，无论是狭义“国有资本经营预算”、“国有资本预算”还是“国有资产预算”，均是指导国有资本经营预算实践的一种标准选择。因此，选择何种口径，关键在于对具体条件下实践工作指导的有效性。应因地制宜，根据本地实际，分阶段、有层次地逐步推行国有资本经营预算。在当前的实际情况下，国有资本经营预算应考虑在自成体系的同时要留出与公共财政预算的接口，即一方面将国资部门组织收缴的国有资本收益资金纳入财政管理，实行国库集中支付；另一方面须设立国资专户实行扎口管理，将财政及相关部门对出资企业的资本性投入，都通过单独设立的国有资本经营预算专户支出。在此基础上，在成熟的时候进一步将预算的范围扩展到所有国有资本，进而扩展到所有国有资产。
4.国有资本经营预算的形式研究。“企业财务预算”论和“出资人收益预算”论是在国有资本经营预算的形式层面流行的主要观点。“企业财务预算”论认为国有资本经营预算应按照企业预算的内容和形式编制，即以三张报表为基础编制。“出资人权益预算”论则认为，应充分体现国有资本出资人的利益，以国有出资人收益预算为核心考查出资人权益的变动状况。
国有资本经营预算在形式上存在“企业财务预算”、“出资人收益预算”两种观点的分野，主要是由于编制国有资本经营预算的视角决定的。企业财务三张报表，反映企业在特定期间内的经营成果和资产状况。以此为基础的“企业财务预算”论，侧重反映企业经营和国有资本的变动过程。“出资人权益预算”论则更加注重站在出资人的角度，集中反映出资人的收益情况。在目前的管理体制下，规范企业经营、保障国有出资人权益都是国有资本经营预算工作应予反映的重点。因此，国有资本经营预算具体形式的选择并非一成不变，而应站在出资人的角度，以是否有效管理为选择标准，根据本地情况灵活实施。根据目前大多数地方的实践来看，“企业财务预算”论和“出资人收益预算”论的有机结合，采取分级实施的方式较为可行。
分级实施的预算实施方式，即按照两级模式来构建国有资本经营预算体系。国有资本经营总预算（简称总预算）由本级国有资本经营核心预算（简称核心预算）和出资企业国有资本经营基础预算（简称基础预算）两个级次国有资本经营预算汇总合并编制组成。其中，核心预算是由国资管理部门按照调整国有经济结构和布局的总体规划以及产业发展方向，根据获取的国有资本经营收益、土地因出资企业运作而增值部分的收益，以及在公共财政等预算中安排的用于出资企业的各种专项资本性投入资金，在基础预算的基础上编制的本级收支预算。基础预算是由出资企业在企业财务预算的基础上，根据国资管理部门对该企业资本营运、调整等建议指标编制的本企业国有资本经营预算。
四、结语
综上所述，近年来理论界对国有资本经营预算的研究主要围绕着存在性、定位、口径、形式等四个层面分别形成了“中国特色”学说与“一体两翼”学说，“财政扎口”论与“并行分列”论、“国有资本经营预算”论、“国有资本预算”论与“国有资产预算”论，“企业财务预算”论与“出资人收益预算”论等等不同的理论观点和学术流派，国有资本经营预算理论的发展取得了丰硕成果。通过对上述理论观点的解析可以得到许多对理论界和实务界颇多裨益的启示。
第一，在有关国有资本经营预算存在性、定位、口径、形式等争论中，其核心在于国有经济的地位及其监管权限的界定上。在对国有资本经营预算理论的探讨中，学术界基本形成了承认国有资本经营预算存在性的共识。定位、口径、形式等方面受制于各地的客观经济条件不尽相同，但对国有出资人地位的明确是各种理论观点和工作实践共同遵循的，这是我国国资监管理论和实践的一大进步。
第二，不同理论观点对于国有资本经营预算的定义各有差别。本文认为国有资本经营预算应该是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份为依托，以国有资本战略调整为导向，以推动国有企业发展为目的，以企业财务预算编制为基础的，运用其依法取得的国有资本经营收入和可支配资产，安排国有资本经营支出的专门预算。
第三，从理论发展和实践经验来看，目前国有资本经营预算采用分级分类的模式较为可行，在条件成熟时将预算对象扩展到所有可确认和计量的国有资产实现与公共财政并行的专门预算。分级分类的模式下，国有资本经营核心预算和出资国有资本经营基础预算共同构成国有资本经营总预算，同时依据出资企业的性质对基础预算编制的具体要求进行分类指导。条件成熟时，即国民经济特别是国有经济步入良性稳定发展阶段且国家法律法规和企业财务会计制度已趋完善，国有资本经营预算与公共财政预算的并行分列将是未来的发展趋势。
［本文为南京市软科学项目“南京国有资本经营预算制度与组织机制建设研究”成果之一。］
参考文献：
1.叶振鹏.适应社会主义市场经济的要求重构财政职能［J］.财经研究,1993(3)
2.张馨.双元结构财政——中国财政模式研究［M］.北京:经济科学出版社,1995
3.邓子基.国家财政理论思考:借鉴“公共财政论”发展“国家分配论”［M］.中国财政经济出版社，2000
4.叶民丽.适应社会主义市场经济的要求重构财政职能［J］.财经研究,1993(3)
注释：
①叶振鹏.适应社会主义市场经济的要求重构财政职能［J］.财经研究,1993(3)
②见叶振鹏1993年5月在中国体制改革研究会苏州年会上的发言《财政赤字问题的思考》。在双元结构财政中，国家财政由相对独立的政府公共财政和国有资本财政两个方面组成，二者相互对应，分别体现了政府社会管理者和资本所有者的两种身份。
③叶振鹏,张馨.双元结构财政——中国财政模式研究［M］.经济科学出版社,1995.6
④邓子基.国家财政理论思考:借鉴“公共财政论”发展“国家分配论”［M］.中国财政经济出版社，2000
⑤叶振鹏.适应社会主义市场经济的要求重构财政职能［J］.财经研究,1993(3)
⑥邓子基著.借鉴“公共财政论”发展“国家分配论”.中国财政经济出版社，2000
(作者单位：黄茹原，南京市国资委企业处；张日方，东南大学经济管理学院；陈良华，东南大学经济管理学院。)
(责编：若佳)
