摘要：“富民强省”，是湖南省委省政府贯彻落实科学发展观，结合湖南省情提出的区域发展战略。我们基于可持续财攻理论视角，从发展性和公共性两个角度论述财政政策应当如何为“富民强省”战略服务。
关键词：富民强省；可持续财政；政策研究
中图分类号：F123.2
文献标识码：A
文章编号：1000-2529(2009)05-0072-03
一、可持续财政理论与“富民强省”财政政策的结合
中国现阶段的财政是国家财政、公共财政和发展财政的有机结合(邓力平，2007a)，理由如下：其一，只要国家存在，任何财政都是国家财政，这是财政的本质；其二，在市场经济条件下财政主要体现为公共财政的形式，即要满足社会公共需要，提供公共产品；其三，发展财政是财政在发展中国家特定历史阶段的重要特征，这是我国社会主义初级阶段的基本国情决定的，现阶段我们仍然是发展中国家，财政作为社会先行资本要为促进经济社会发展服务。这就是我们在研究当前财政问题时所倡导的“三位一体”的分析框架。
可持续财政指的是：在上述“三位一体”的分析框架中，在科学发展观的指导和对中国国情的准确把握下，既研究财政对经济社会可持续发展的作用，又研究财政自身的可持续发展问题。“可持续财政”涵盖了“可持续发展”与“财政”的双向关系，是两者的有机结合。
可持续财政理论(邓力平，2007b，2008a，2008b，2008c)认为财政政策在区域科学发展中的作用主要体现在两个方面：一是财政政策如何促进区域经济科学发展，这部分以财政的发展性(发展财政)为主，主要讲财政政策如何引导、促进区域经济科学发展目标的实现；二是财政自身如何可持续发展，这一部分以财政的公共性(公共财政)为主，主要讲财政如何可持续地提供符合科学发展要求的公共产品与服务。
“富民强省”，是湖南省委省政府贯彻落实科学发展观，结合湖南省情，提出的区域发展战略。财政政策如何为“富民强省”战略服务，笔者认为主要体现在两个方面：一是致力于强省，也就是我们讲的发展财政，促进经济社会科学发展；二是致力于富民，也就是我们讲的公共财政，可持续地提供公共产品和服务。
二、发展性(强省)财政政策研究
1 基本定位
湖南提出的“富民强省”战略中的“强省”，是指要加快由农业大省向经济强省的转变，使湖南走在中部崛起的前列。财政政策如何为“强省”战略服务，笔者认为，应该在科学发展观的指导下，主要定位在两个方面：其一，从宏观层面上来讲，财政政策要为湖南成为国家主体功能区重点开发区域的组成部分提供政策支持，为湖南走在中部崛起的前列服务；其二，从微观层面上来讲，财政政策要引导、促进湖南的微观市场主体科学发展，为湖南加速推进新型工业化服务。这与可持续财政理论中的发展性财政政策定位是一致的。
2 宏观层面：紧紧围绕主体功能区建设
推进主体功能区建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。在国家层面上，湖南应该抓住国家支持中部崛起的重大机遇，利用区域良好的资源环境承载能力，积极争取国家主体功能区重点开发区域；在省内，湖南应该按照国家主体功能区规划的有关要求。结合省情，科学划分四大主体功能区域。财政政策作为宏观调控的重要工具。要紧紧围绕主体功能区建设，为湖南走在中部崛起的前列服务，为湖南区域协调发展服务，重点把握以下三个方面：
其一，加大基础设施建设支持力度。湖南要成为国家重点发展区域，主动承接长三角和珠三角的产业转移，基础设施建设尤为重要，尤其是交通基础设施，财政资金要发挥支持、引导作用，建立健全以高速公路、快速铁路、水上运输、空港为主骨架、主枢纽的现代化综合交通运输体系，主动承接长三角和珠三角。
其二，实行主体功能区区别对待的财政政策。对于优先开发地区，财政政策主要定位于引导产业结构升级，促进经济发展方式转变；对于重点开发地区，财政政策主要定位于引导承接优先开发地区产业转移，培养新的经济增长极；对于限制开发地区和禁止开发地区，财政政策主要定位加大生态建设和保护投入，探索生态补偿机制。
其三，加快相关财政体制改革步伐。主体功能区划分的具体方案呼之欲出，要实行主体功能区不同的财政政策，建立和完善财权和事权相匹配的地方财政体制、重塑财政绩效评价体制至关重要，各级地方财政部门应该解放思想，转变观念，先行先试，加快财政体制改革步伐，主动融入各项有利于主体功能区建设的各项财政体制改革。
3 微观层面：着力养好“五种鱼”
在市场经济条件下，“市场经济的大环境”好比“水”，“市场经济主体”好比“鱼”，“鱼”虽然有其自身发展的规律，但由于“水”还不尽理想，我们需要通过“放水”来进行调控，引导、促进其又好又快发展。
养什么鱼?要结合湖南发展实际情况，养有利于科学发展，有利于加速推进湖南新型工业化的鱼。具体有五种：一是发挥比较优势，养“品牌鱼”。“品牌鱼”是指与其他竞争性区域主体相比有比较优势的行业和企业，也指在湖南省内具有比较优势的行业和企业。二是鼓励自主创新，养“科技鱼”。“科技鱼”是指崇尚自主创新，注重科技成果转换的企业。三是引导持续发展，养“两型鱼”。“两型鱼”是指注重资源节约和环境友好，低能耗、清洁生产的企业。四是优化产业结构，养“服务鱼”。“服务鱼”是指国家支持的现代服务性行业和企业，特别是现代金融、物流、商务、信息等生产性服务业。五是促进外向经济，养“开放鱼”。“开放鱼”是指那些有能力走出湖南走出国门配置资源和寻找市场的企业。
如何放水?“放水”的目的在于“养鱼”，要养的“鱼”已经确定，接下来就是如何有的放矢，“因鱼放水”。通俗讲，即指财政政策采用什么方式来引导、促进市场微观主体科学发展。笔者认为：一是加大财政直接投入和补贴力度，促进现有“五鱼”微观主体发展，增强核心竞争力，引导市场微观主体向“五鱼”转型，实现科学发展；二是适度运用税收政策，比如“创新”型企业的研发成本酌量税前扣除优惠、“两型”企业的酌情加速折旧政策等等；三是综合运用各种财政工具，由于市场经济有其自身的运行规律，财政支持经济社会科学发展要把握好度，不能大包大揽，尤其在经济发展水平和财力都还不高的情况下，财政应该综合运用专项、补贴、国债、贴息、外贷、转移支付、政府采购、税收等各种政策工具来支持、引导市场微观主体科学发展；四是创新财政工具，发挥财政“四两拨千斤”的作用，引导社会资金来促进市场微观主体科学发展，比如“国家清洁基金”、湖南正在做的“政府引导基金”和“上市公司引导基金”都是很好的启示。
三、公共性(富民)财政政策研究
1 基本定位
湖南提出的“富民强省”战略中的“富民”，就是要加快由总体小康向全面小康的转变，让全省人民尽快过上富裕的生活。财政政策如何为“富民”战略服务，笔者认为，在促进经济
科学发展的同时一定要重点关注民生，以人为本，统筹兼顾，可持续地提供公共产品和服务，不断提高人民群众的生活水平。公共性财政政策的核心是可持续地提供公共产品和服务，具体又包括两个方面的内容：其一，在立足湖南省省情的基础上，研究湖南公共产品和服务的可持续提供问题；其二，根据可持续公共财政的要求，结合湖南实际，探讨公共预算管理体制的完善，即如何通过公共预算管理体制的改革来保障实施公共产品和服务的可持续提供。这与可持续财政理论中的公共性财政政策定位是一致的。
2 公共产品和服务如何可持续提供
财政如何做到可持续地提供公共产品和服务。我们认为应该重点把握以下六个必要条件：
一是公共产品和服务的可持续提供必须要有可持续财力作保障，这是公共产品可持续提供的财力论，也是我们讲的做好做大“财政蛋糕”的理念。湖南“财政蛋糕”要做好做大，经济蛋糕做好做大是基础，但也不能忽视财政蛋糕做大过程中的一些不可持续现象，不能忽视财政自身的可持续发展。
二是公共产品的可持续提供必须以让人民分享改革发展成果为目的，这是公共产品可持续提供的目的论。近年来，湖南经济高速稳定增长，财政收入连年显著增加，在经济蛋糕和财政蛋糕越做越大的同时，人民群众对公共产品的需求也在逐年提高，满足人民群众日益增加的对公共产品的需求，让人民群众分享改革和经济高速发展的成果，这是公共产品可持续提供的基本出发点。
三是公共产品的可持续提供必须坚持“广覆盖”和“可持续”的结合，我们是在“广覆盖”的前提下讨论“可持续”的，这是公共产品可持续提供的能力论。近年来中央财政明确提出的公共产品提供之“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的“十二字”方针就是这种理念的体现，必须加以理解与贯彻落实。我们讲“广覆盖”，就是说在现阶段，我们还无法全面完全地提供公共产品，只能是“保基本”，只能是强调公共产品提供的层次性，只能对基本与非基本的公共产品加以区分，按照轻重缓急，讲究循序渐进。
四是公共产品的可持续提供必须要制度化，要形成公共产品可持续提供的长效机制，这是公共产品可持续提供的体制论。由于现阶段公共产品的充分提供还存在很多约束条件，而公共产品提供往往都带有很强的刚性趋向，今年提供了以后每年都要提供，这也就决定了我们在提供新增公共产品时不仅要量力而行，而且还要引导人民群众的合理预期，要长期规划，逐步实现。
五是公共产品的可持续提供必须倡导多元化投入的理念，这是公共产品可持续提供的多元论。公共部门经济学原理强调，从原则上说，私人部门提供私人产品，公共部门提供公共产品，但在理论与实践中。都仍然存在交叉提供的情况。必须强调的是，在发展仍然是湖南第一要务的背景下，在公共部门提供公共产品仍然存在“紧约束”的条件下，更应该提倡公共产品的多层次提供，财政要积极引导并形成多元化的投入机制，这是实现公共产品可持续提供的一个重要补充条件。
六是公共产品的可持续提供必须要努力做到“量”与“质”的统一，这是公共产品可持续提供的质量论。任何产品，都是质与量的统一，私人产品是这样，公共产品也不例外。改革开放初期，我们从计划经济短缺条件下走出来，首先关注的是私人产品的量，而后是私人产品质与量的结合，先有量，再到质；而在私人产品已经较为丰富且质与量统一已有长足进展的今天，我们首先重点谈的是公共产品的量，谈的是要不断增加公共财政阳光之照耀，但从可持续的角度看问题，我们现在就要开始注重研究公共产品质与量的统一了。进而，我们应根据不同公共产品的特征，具体地探寻最大化满足人们对“质优量多”公共产品需求的实现途径。那么什么是“质优”的公共产品?我们认为“质优”的公共产品是在处理发展财政和公共财政两者关系的基础上，最大化满足人民群众需要的公共产品。比如说，教育、社会保障、环境保护，它们既是较好体现以人为本、民生利益的公共产品，又是经济社会可持续发展的动力，对于这类公共产品要优先进行保障。
3 公共预算管理体制如何完善
要做到公共产品可持续提供除了要满足上述六个必要条件外，还必须要有一个与可持续公共财政相对应的公共预算管理机制。公共预算管理是什么?在市场经济与公共财政条件下，这一体制有两方面的涵义。一是在市场为主配置资源的前提下，要能建立一套有利于遏制公共部门占有资源内在冲动的管理机制与办法，二是在公共部门必须占有一定资源的前提下，要能形成一套有效地履行职能，特别是有效提供公共产品的机制，简言之，就是要“抑冲动、保提供”。而从公共产品可持续提供的角度看问题，特别是在当前财政收入状况明显好转、广大群众对公共产品的要求日益强烈的条件下，我们还要求公共预算管理能从制度上促进与保证公共产品提供长效机制的形成。
为了确保能够合理安排、量人为出、提高效率、保证持续，真正有利于公共产品的可持续提供，我们要根据财政部提出的“依法理财与科学管理”要求来加强公共预算管理，要坚持对财政收支“科学化、精细化管理”的各项理念。例如，“精细财政”理念要求在财政收入连年显著增加的条件下，要对财政收入来源的可持续性进行客观把握，要对每一项支出进行精心细致的预算与审查。再如，“透明财政”：与“法治财政”理念要求所有增超收入的安排都要在法治的框架下运作，要求通过依法理财、依法监督的过程来确保公共产品的可持续供应；同样，“绩效财政”理念强调财政支出必须力争带来绩效，因为只有能产生绩效的财政支出才有其强大的生命力，才能真正保障公共产品的可持续提供。笔者认为，在当前财政收支状况的新形势下，只要坚持将公共财政、公共预算的基本理念与中国国情紧密结合，注重形成一套有利于公共产品可持续提供的公共预算管理机制，就能真正在可持续的条件下实现“民生财政”这一政策目标。
具体说来，我们应该从公共预算管理的各个环节人手，加快可持续公共预算管理体制的构建。首先，我们应该加快部门预算制度的改革与完善，以此为突破口来推动财政收支的科学化与精细化管理进程。只有把部门预算编细、编准、编精，才能为全面有效地推行政府集中采购、国库集中收付等其他公共预算管理方法提供良好的基础。其次，我们要加快建立综合财政预算的步伐，做到预算编制科学合理、系统全面，切实从纵横这两个方面来加大部门综合预算的统筹安排力度。其三，我们要建立健全覆盖财政运行全过程的监督机制，形成对公共产品提供全过程的管理。要坚持对该过程“事前”、“事中”与“事后”的系统管理监督，遵循“合意导向”原则，对任何支出与项目在事先予以严格审核；遵循“合规导向”原则，对支出与使用过程实行严格的审计管理，始终介人事中监控环节，确保财政资金使用的规范性；遵循“绩效导向”原则，搞好事后的绩效评价，努力提高财政资金使用的配置效率。
