摘要：本文在梳理保障性物资应急跟踪审计实务发展的基础上，归纳了取得的成绩和存在的不足，并提出改进审计工作的建议。保障性物资审计应在明确职能和主体的基础上，做好信息沟通协调工作，严格控制审计质量，并按照适合的标准进行绩效评价。
关键词：保障性物资；应急跟踪审计；免疫系统
中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）11-000-02
一、我国保障性物资审计工作实施情况
跟踪审计是保障性物资专项审计的理想模式。2008年，中国南方数省发生低温雨雪冰冻天气。审计署在本次保障性物资审计中首次尝试了跟踪审计模式，揭示了管理使用过程中存在的问题，并促使及时整改。跟踪审计取得了较好成效，但由于是首次尝试，跟踪审计的范围、程序以及公告时效等方面未能全面发挥其优势。汶川地震保障性物资审计是全过程跟踪审计方式的进一步探索和发展。结果表明，审计的及时介入，实现了保障性物资“不出问题，少出问题，至少不出大问题”的工作目标，取得了良好的社会效果。
二、我国保障性物资审计工作取得的成绩
保障性物资审计工作在经历汶川地震、玉树地震和舟曲泥石流等特大自然灾害保障性物资审计工作实践后，积累了丰富的经验，取得了较大的成绩。
1.启动了保障性物资审计响应机制，及时快速地介入保障性物资审计工作。保障性物资应急跟踪审计实现了审计系统与自然灾害政府主管部门的响应联动，政府主管部门启动应急预案后，审计系统在第一笔保障性物资拨付后，及时跟踪款物流向，实行全方位、全过程跟踪审计，真正做到了关口前移，提前介入。
2.提出了区别于传统审计的审计模式，确保了保障性物资审计工作顺利开展。保障性物资应急跟踪审计以简约、高效为主，变过去的事后审计为事前、事中、事后全过程审计。简化审计程序，灵活调动审计资源，实行边审计边整改，把问题消灭在萌芽状态，真正发挥审计“免疫系统” 功能。
3.创新审计工作管理方式，实行审计项目跨年度管理。一般的审计项目实行年度管理。但由于重特大自然灾害突发性强，救灾时间长，审计工作往往存在跨年度的现象，如果实行传统的年度管理模式，势必加重管理负担。因此，保障性物资审计在项目计划时，通常列入第一年的审计项目计划，需要跨年度的审计项目，作为“续审”项目列入下年度项目计划。在保障性物资审计实施方面，通常制定统一的审计实施方案，跨年度时不再另行制定实施方案。
4.实行上下了联动的保障性物资审计模式，审计效率和独立性得到保障。保障性物资审计实行“分类管理、分级负责、上下结合、属地为主”的应急管理模式。
5.快捷的审计反馈机制，确保了审计工作置于人民监督之下。保障性物资审计实行定期报告，重大审计事项随时报告的信息披露机制，充分保证了人民群众的知情权。
三、我国保障性物资审计工作存在的主要问题
由于保障性物资审计实践工作开展不久，很多新情况、新问题都没有经验可以借鉴，加之理论研究滞后于审计实务。因此，保障性物资审计工作还存在很多问题需要解决。
1.审计人员没有正确处理好“审计”和“救灾”两者之间的关系，审计独立性受到影响。审计部门作为政府机关的一个职能部门承担着救灾的义务，同时作为监督者又有监督救灾活动是否合法、高效、有序进行的责任。在保障性物资审计实践中，有的审计机关在救灾应急预案启动之前就介入，对保障性物资管理决策等事项发表意见；有的在审计之前就为被审计单位提供咨询意见。这种既充当管理者又充当监督者的行为，容易丧失审计的独立性。
2.保障性物资审计法律法规和实务指导方面的研究不足。迄今为止，全国范围内还没有一部专门的保障性物资审计法律法规①，各省也没有制定地方保障性物资审计法规，只有个别省份审计厅颁布了部门规章（如云南省审计厅2009年2月颁布了《云南省突发重特大自然灾害保障性物资审计应急预案》、四川省审计厅在2009年6月颁布了《四川省突发重特大自然灾害保障性物资审计监督工作应急预案》），但全国还没有一部较全面和权威的指导手册。
3.保障性物资审计联动机制尚不成熟，审计效率还有待提高。目前审计联动机制还停留在较低层次，仅仅确立了“分类管理、分级负责、上下结合、属地为主”的指导原则，但是面对多头保障性物资来源，中央资金、地方省市资金审计如何组织，审计主体如何确定？如何解决项目多，审计人员缺乏的现实情况，扩大审计的覆盖面？审计档案如何归档？保障性物资应急跟踪审计的情况如何汇总，如何向上级政府部门报告等都需要进一步研究规范。
4.常规审计绩效评价标准无法完全适应保障性物资审计评价工作。保障性物资审计发挥“免疫系统”功能，实行边审计、边整改的原则，很多问题都消灭在萌芽状态，或者一般审计问题只要被审计单位根据审计人员提出的建议进行改进，也就无须向社会披露。因此，保障性物资审计评价不能严格按照审计发现问题的多少、严重程度、上级领导采取措施的层级以及查处的违法违规资金数额为评判标准。
四、保障性物资应急跟踪审计的改进建议
保障性物资应急跟踪审计由于存在强大的政府行政压力、司法压力和社会舆论压力，因此其在很大程度上克服了一般政府审计具有的独立性不强、权威不够等弊端。但是跟踪审计作为特殊审计方式，仍有很多亟须改进的地方。
1.正确处理救灾和审计的关系。审计人员作为政府工作人员，以为人民服务为宗旨，确保保障性物资筹集合法有序、分配公平公正、拨付及时到位、使用合规合理、管理安全有效是审计人员的本职工作。系统要良性运转，需要运行和维护两个方面不出问题。审计工作也是救灾的重要组成部分。因此，审计人员要纠正意识，在不违背审计独立性的情况下，做好救灾服务工作。救灾相关部门（如财政部门、民政部门、红十字会等）主要履行款物的使用管理职责，审计部门主要履行监督职责，并在不影响公正、独立的基础上，对管理部门的内部控制制度、风险防范措施提出改进建议。将审计部门和被审计部门的工作都纳入全国（全省）保障性物资管理范畴，明确职责，统筹规划。
2.实现审计主体多元化。保障性物资审计是一项复杂工程，要求审计人员具有审计、财会、法律、工程、统计、计量等方面的知识，目前国家审计人员的素质还难以完全承担审计任务。随着国家审计广度和深度的扩展，审计人员任务繁重，人员缺乏，如世纪坛和地铁八通线等审计项目，都是在“非典”专项资金审计任务非常艰巨的情况下完成的（杨晓超，2003）。因此，吸引社会审计力量以及社会其他中介力量（如工程造价咨询公司、资产评估公司等）参与保障性物资审计可以弥补政府审计部门知识和人员的不足。在参与形式方面，各省可以采用外聘咨询专家库的方式，加入以政府审计人员为项目负责人的各个保障性物资审计小组开展工作。
3.保障性物资信息沟通与协调机制的构建。保障性物资审计信息沟通分为三个层次：管理部门之间的沟通；项目小组之间的沟通；公众与审计的内外部沟通。
在管理部门沟通方面，应建立审计和管理部门之间的协调沟通机制，包括保障性物资的来源、去向、灾情统计情况信息分享机制，救灾效果反馈信息分享机制；在项目小组沟通方面，应定期以审计工作简报的方式将保障性物资审计过程中遇到的新情况、取得的新经验及时分享给各审计小组和审计组织部门；在公众和审计的内外部沟通方面，应及时公布保障性物资拨付、使用等审计情况，通过举报热线收集审计线索，并及时反馈审计结果。
4.做好保障性物资审计的质量控制制度。审计质量控制制度由一般要求、审计方案质量控制、审计项目实施过程质量控制、审计结论和报告质量控制四部分构成。
一般要求主要包括：关注审计取证的真实性、完整性；审计复核制度；聘请专家制度；发现问题及时报告制度等。
审计方案质量控制主要包括：明确审计重点环节、人员、活动；确保审计力量充足；参考使用全国（全省）统一制定的工作方案、文书、表格等。
审计项目实施过程质量控制主要包括：审计组长及时督导；实行风向导向审计；重视取证工作；重大审计事项报告和请示制度等。
审计结论和报告质量控制主要包括：掌握法规制度，明确评判标准，法高于情，情寓于法；定期披露审计情况，重大审计事项随时报告；特别重视特大事项的取证工作，扩展审计深度；做好审计报告的复核工作。
5.做好保障性物资审计绩效评价工作。保障性物资审计是要把问题消灭在萌芽状态，对一般问题实行边审计、边整改的原则，构建保障性物资使用和管理的“免疫系统”。因此，进行绩效评价时应选择好评价指标和合理设立分值，借鉴平衡积分卡等先进工具进行计量，把提出审计建议和采纳情况做为评价的核心指标，辅之以审计反应速度、审计查出的违规金额、审计建议采纳层次、审计工作组织情况、审计任务是否按时完成、被审计人员和受灾群众的满意度等指标作为保障性物资审计绩效评价的依据。
注释：
①审计署于1996年颁布的《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》在2011年1月废止。
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