整体治理:现代警务机制创新的必然逻辑

口号，无形中警察被群众视为无所不能、包医百病的“灵丹妙药”。在这种警察全能观念的指导下，公安机关不得不建立庞大的机构体系疲于应付各种非警务活动。因此，建立整体服务型警务，必须依照《人民警察法》对公安职能进行重新定位，收缩公安机关权力作用领域，对于其目前承担的非警务职能，诸如征收税费、城市拆迁、市容整顿、灾后重建等，应交由税务、工商、城管、民政等政府相关职能部门负责。把属于社会的、市场的、公民的权力，回归或放权于社会、市场、公民，防止公安职能的泛化^［7］。同时，要通过机制创新，强化联合协调，变“有限”为“无限”。警力有限，民力无限。要切实转变以往单纯依靠增加经费、编制、装备提高警务效率的传统粗放型发展观念，确立通过优化整合、内联外协提升公安效能的全新集约型发展理念，协调好公安与政府、社会、以及公民的关系，构建良好的伙伴关系。合理借鉴新公共管理关于提高效率的理论精华，通过适度“放权”与“分权”，探求社会治安管理社会化和市场化的可行良策。

2.牢固树立执法为民的思想、强化“以人为本”的理念。执法为民是公安机关执法思想的核心。“以人为本”既是现代法治社会的基本精神，也是现代警务制度的基本特征。强化人本、法治意识既是现代警务价值取向的重构，也是人民群众对公安工作评价的基本准则。要把人民群众满意作为衡量公安工作的根本标准，摒弃特权、人治思想，认真树立“以人为本”、执法为民的思想；有效平衡自由与秩序、效率与公平、打击犯罪与保护人权的冲突，深入推动社区警务战略，保障社会公平正义。打造服务型警务，基层公安机关和公安民警必须按照“民主、责任、透明、效益、法治、无私、有限”的要求践行“以人为本”的理念，民主是坚持人本理念的前提条件，责任是坚持人本理念的价值取向，透明是坚持人本理念的行为方式，效益是坚持人本理念的中心环节，法治是坚持人本理念的重要保障，无私是坚持人本理念的道德追求，有限是坚持人本理念的职责约束^［8］。充分利用先进的信息网络技术，通过机构整合、警务协作、技术创新，切实改进户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等公安行政管理工作，切实提升公安行政服务品质，真正做到人民公安为人民。

（二）整合公安警务机构，深化公安“大部制”改革

借鉴整体治理基于以结果为导向的组织创新，对公安机构进行组织再造。采取“纵向削减、横向整合”，最大限度减少管理层次，增加管理幅度；深化公安“大部制”改革，对职能交叉重叠或相近的部门、警种进行合理整合、归并，最大限度地精简警种机构，实现警力下沉、多警合一、一警多用。同时，理顺关系，健全部门、警种之间的协调、联动机制，从根本上解决基层公安职责交叉、权限冲突、推诿扯皮等问题。“做优做精局机关、做大做强派出所”，彻底革除公安机关长期存在的机关化、行政化倾向积弊，建立与新形势、新任务、新要求相适应的实战化公安机构组织体系。

1．纵向削减。纵向组织结构方面，变“水桶状”的组织结构为“扁平化”的体制机构，减少管理层次，增加管理幅度。随着省管县试点的全面铺开，要加快地市级公安机构改革，在撤销城市公安分局的基础上，整合设置市、县级公安局内设直属机构、二级机构，将人员、业务直接放在基层。进一步明确和规范省厅、市局作为领导指挥协调机构、县公安局作为指挥协调机构、基层所队作为实战机构的相互间的权责关系。市县两级公安机关除保留大案攻坚、跨区作战等职能外，要尽量从一般案件侦破、治安管理等具体事务中剥离出来，将条线实战功能释放到块上，进一步缩短从指挥决策到组织实施之间的物理距离^［9］。

探索新型的公安管理体制，在地（市）以下公安机关可考虑实行垂直管理，“条块结合，以条为主”，最大限度发挥公安机关整体作战效能，排除地方保护主义、部门保护主义以及各种非警务活动指令的干扰，优化基层执法环境，打破阻隔公安警力资源自由流动的行政壁垒，改善基层公安机关经费保障，缩小同一地区间民警待遇差别，调动民警工作积极性。

2．横向整合。横向组织结构方面，一方面可整合设置现有警种、部门，促使警务机构逐步向大刑侦、大治安、大国保等管理模式过渡，实现警种部门内部协同；另一方面可整合基层一线单警职能，实现“一警多能”。一言以蔽之，“一减一加”。 “一减”即减少警种、机构，数警合一，最大限度压缩机构设置。“一加”就是增加单警职能，实现 “一警多能”。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，“做优做精局机关”，根据基层公安的职能定位，大力精简内设机构和派出单位，合并职能交叉、相近的部门和警种，从工作实际需要出发，切实解决部门警种之间人浮于事、职能交叉、职權脱节的问题。省、市、县三级公安机关内设机构和警种不要求上下对应。其中县级公安机关可考虑按照警令部、政治部、后勤保障部和国保大队、刑事侦查大队、治安大队“三部”、“三队”来整合、设置警种、机构，最大限度精简机关人员。

（三）创新警务运行机制，建立“内联外协”式整体作战警务模式

1．厘清职责，强化“外协”。公安机关应当以满足公民日益增长的公共安全需求为目标导向，按照统筹协调区域、城乡发展的原则要求，灵活采用市场化和非市场化手段，综合运用社会治安治理主体的嵌套、替代、互补等方式，实行一对多或多对一的公共安全服务无缝隙供给，建立党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的公共安全服务供给模式^［10］，实现社会治安综合治理主体多元化，完善公安工作社会化联动机制，如建立健全以“110”报警服务为纽带，以供水、供电、供气、医疗、环保、民政等职能部门为支撑的社会救助机制。厘清基层公安机关的职责范围，将公安机关从日益繁杂的非警务活动中解放出来，克服传统的警察无所不能、包打天下的“警察万能观”，坚持有所为有所不为，缓解当前基层公安警力不足的压力。合理划分核心职能与附带职能，强化核心职能，弱化附带职能，附带职能可适当分权下放、剥离。

2．整合资源，整体作战。整合公安资源与社会资源，强化协作、合作意识，通过“内联外协”、先“联”后“动”，建立健全新型的整体作战机制。整体作战机制，是以加强同违法犯罪作斗争的有效性为目标，以现代信息技术为手段，组织调度各地区、各警种的力量，充分发动和依靠群众，取得社会各界的支持与配合，形成整体功能优势的工作机制^［11］。加强各种形式、不同层次的“联合”与“协作”，是适应当前违法犯罪活动由“静态”向“动态”转变的新形势，有效应对非传统社会安全威胁、维护社会稳定、实现公安工作可持续发展的迫切要求，也是突破警种专业分工过细、警力资源配置有限、侦查装备落后等瓶颈制约，提高整体作战能力、增强整体打击效能的战略选择。整体作战主要包括内部联合和外部协作，即“内联”与“外协”。内部联合，主要是基层公安机关各部门、各警种之间的横向联合、上下级之间纵向联合以及不同区域间的警务合作。受传统习惯与思维定势的影响，部门主义、地方利益、人为阻隔等成为警务资源合理整合的障碍。近年来我国出现的泛珠三角、长三角、京津冀区域内等各个省市之间的警务合作日益彰显其重要作用。中国人民公安大学郝宏奎教授提出的“侦查整体化”^［12］、河南公安提出的“整体作战法”以及各地工作实践中创造出“落地侦查法” 、“相对侦查法”等一系列行之有效的战略性策略都对公安机关构建新型的整体协作机制具有典型的借鉴和示范作用。特别是河南公安“整体作战法”的深度应用，带来了群众安全感和对公安工作满意度的不断提升^［13］。据河南省统计局公布的数据，河南省群众安全感由2003年的70%逐年递增：2004年达到85.2%，2005年达到87.6%，2006年达到88.5%，2007年达到90.3%，2008年达到94.01%，2009年达到95.02%，2010年上半年更是达到了创纪录的95.04%。据国家统计局抽样统计，2007年以来，河南群众安全感连续三年全国领先。全省人民群众对公安工作的满意度由2004年的65.02%，大幅升至2009年的90.53%。外部协调，主要是基层公安机关与其他部门之间在社会治安防控、社会治安综合治理中的跨部门的配合与协作。这也是对“整体作战法”内涵的深度拓展。当前，为有效应对各类有组织犯罪和突发群体性事件，公安机关在强化内部联合的同时，还应与社会相关部门加强外部协调，整体作战，形成合力，因此建立警务工作社会化联动机制、整体防控警务合作机制（见图1）就日益彰显出其重要性。2008年北京奥运会、2009年国庆60周年以及2010年上海世博会期间，我国在这方面已取得了比较成功的经验，只有联合防范、协同行动，才能更有效地把危险、隐患围堵在辖区外，彻底铲除违法犯罪滋生、蔓延的土壤，最大限度地压缩犯罪分子的活动空间。正如北京大学周志忍教授所说，“期望靠大部制解决交叉扯皮，其作用是有限的。对我国来说，跨部门协调至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。”^［14］

图1 整体防控警务合作机制模型构架图

一般而言，“内联外协”式整体警务最佳实践组织模型（见图2）主要包括四个方面的内容:（1）新的警察文化与哲学。建立新的支持性警察文化和警务技能基础，鼓励多元创新理念和跨越组织机构、警种界限的交互行为，培训与之匹配的警务技能和行为。（2）新的警务工作方式和信息平台。在“内联外协”中综合运用各种灵活的警务协作方式、创新的警务信息平台可以使整体警务取得好的效果。如“大情报”、“落地侦查法”、“网上作战法”、“整体作战法”等。（3）新的警务预算和责任框架。治理安排必须与特定整体警务的目标相协调，明确绩效考评、警务督察、责任倒查制度，在横向协作和纵向问责之间形成一定的张力。（4）新的制定政策、设计方案和提供服务的方式。超越传统的地域界限、层级壁垒，以构建新型的伙伴、网络关系，促使基层警务组织之间，以及与非警务部门之间形成无缝合作关系，邀请更多的非警务组织、公民参与协助政策设计、提供政策咨询。

图2 “内联外协”式整体警务合作组织模型

（四）整合先进技术，建設情报信息主导型警务模式

1．加快信息化建设，推进规范化运行。牢固树立情报信息主导警务理念，以全面实施“金盾工程”二期建设为契机，构建以公安“大情报”系统为龙头，以平台建设、资源整合、信息共享、协同作战为主线，大力推进信息化建设应用与公安基层基础工作有机融合。坚持以信息化引领公安工作现代化，实现警务工作由传统粗放型向集约高效型转变。以信息化为支撑，带动公安机关打击、管理、服务等各方面的创新，有效破解社会管理中出现的新情况和新问题，全面提升基层公安机关整体工作效能和管理服务水平。目前，信息化建设应用方面要重点解决好两个问题：一是加快推进“警务综合平台”的升级改造；二是强力推进“条块”系统业务融合。

2．加大信息技术应用，提升信息化服务实战效能。创新推广网上调查、网上侦查工作机制，在基层公安机关及时推广核查录入、搜索查询、关联分析、比对碰撞、发布反馈等基本方法，网上查证、网上摸排、网上调控、网上控赃、网上串并、网上缉捕等基本战法，推行以信息化为先导的主动进攻型多元化警务模式，努力提高打击犯罪的精确度，赢得侦查破案主动权。加大情报信息交流，发挥信息的整体效能，以构建公安“大情报”系统为契机，各警种、各地区开展广泛的情报协作，最大限度实现信息共享，进一步拓宽、充实社会资源的共享利用。

3．有效整合技术手段和管控措施，形成多措并举的社会管理新局面。公安机关内部刑侦、国保、网监、技侦等专业性较强的警种，在不违反相关规定的情况下，将侦控手段对交警、治安等一线实战单位适当开放共享，以缓解专业技术警力相对不足问题，提高其他业务警种对专业技术手段的应用能力，实现技术警种与业务警种优势互补、整体作战，有效提升公安机关打、防、管、控能力。在社会面防控方面，将商场、宾馆、超市、歌舞厅等公共场所以及居民小区、企事业单位内部、公交车、长途客运车辆等安装的视频监控设备与公安机关互联互通，实现公安机关单向实时切换操作，有效提高公安机关社会面管控能力。

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（责任编辑：黄小芳）

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