摘 要:当前公安队伍建设中存在种种问题,主要是由于对警察的定位不准确、公安队伍建设欠科学、评价机制有缺陷等体制机制方面的原因造成的。当前执法规范化建设中存在的突出问题有:对执法不规范的原因认识模糊;制定出的规定缺乏针对性,实用性差;未能从制度层面着力促进执法规范化等。公安信息化建设中存在的突出问题有:对公安信息化建设认识模糊;“重硬轻软”、各自为政现象严重等。构建和谐警民关系中存在的突出问题有:对影响警民关系的原因认识不足;把构建和谐警民关系仅当成一句口号;无法用科学的考评机制引导和谐警民关系的构建等。
关键词:福建省;公安队伍建设;“三项建设”
中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:16744853(2010)01002605
Investigation Report on Typical Problems in the “three constructions”
of Public Security in Fujian Province
CHU Hongyun, YE Jianhui
(Criminal Investigation Department of Fujian Police College, Fuzhou 350007,China)
Abstract:There are various problems in the current construction of police force, mainly due to system and mechanism reasons such as the incorrect positioning of the police, lack of scientific construction of the force and defectiveness in evaluation mechanism. The typical problems in the current construction of law enforcement standardization are indistinct understanding of the reason of nonstandardization of law enforcement; lack of purposefulness and practicality in the formulation of regulations and insufficient efforts to promote the construction of law enforcement systematically. The typical problems in the information construction of public security are indistinct understanding of the information construction of public security; focusing on the important facts only and lack of coordination. The typical problems in the construction of harmonious relationship between the people and the police are inadequate understanding of the reason affecting the relationship; treating the idea of construction of harmonious relationship between the people and the police only as a slogan and unscientific evaluation mechanism to guide the construction.
Key words: Fujian province; construction of police force;“three constructions”
引 言
当前及今后相当长的一段时间里,公安机关的核心任务就是开展“三项建设”。就公安机关所处的环境而言,因犯罪、社会面、民众需要、法治等情况的变化,當前公安机关所处的环境特别复杂,人们从不同的侧面均可听到对公安工作进行评价的声音。在种种声音里,对当前的公安工作褒贬不一。有的认为,与过去相比现在的公安工作有了长足的进步,不管是主体素质、执法水准,还是运用科技、服务社会等都有较好的表现;有的则认为,公安工作依旧存在很多问题,不能令人满意,表现在:主体能力低下,违法现象普遍,服务态度差。当前公安工作的现状究竟如何?对这一问题进行调研,以回答各种疑问是有一定意义的,可以通过调研发现问题,进而寻找解决问题的方法。
一、调研方法
因调研时间与力量的限制,我们仅选择福建省作为考察对象,试图通过对福建省公安工作情况的了解掌握进而揭示当前公安工作存在的突出问题,并在此基础上探寻解决问题的方法。我们于2009年下半年组织调研力量前往福州、厦门、宁德、漳州、三明、莆田等地公安机关相关部门开展调查研究,采用集体座谈、个别访问、实地考察等方法获取第一手资料,并通过对这些资料的梳理、分析,以揭示问题。当然,考虑到调研的时间与力量,我们主要从“三项建设”这一视角去调研、去考察,以图窥一管而知全豹。当然,这样的调研所得出的结论一定存在着片面性。
我们根据调研中相关人员对问题的反映频度以及我们的综合判断来确认所谓的“存在的突出问题”;对所涉及到的种种问题,我们按照问题的属性进行分类。但由于观测视角,观测深度、广度以及为了论述的方便,对问题的分类可能并非十分科学。
二、调研结果
在调研中,人们普遍认为,当前公安工作存在的客观方面的突出问题有:警力少、非警务活动多、经费紧张、工作负担重、专业技术人才缺乏、教育训练机制不健全等。这些问题一直困扰着公安机关,而且由于种种原因,在相当长的时间里这些问题还无法得到根本性的解决。对这些常规的“突出问题”我们不作为专题进行深入的探讨,而仅在阐述其他“突出问题”时论及。这里我们重点围绕公安队伍建设与“三项建设”中存在的突出问题进行探讨。
(一)公安队伍建设中存在的突出问题
队伍建设涉及方方面面,对这一问题的有效调研考察可以发现公安工作中存在的多方面问题。
在调研中民警们普遍反映,尽管上级领导十分重视,公安机关投入了大量的精力进行队伍建设,但队伍的核心战斗力依然较弱,突出表现在:攻坚克难上显得被动;对社会面情况的把握能力十分一般,对基层的管理措施薄弱,社会管理弱化;对突发性事件的把握显得被动;对多发性侵财犯罪案件侦破水平低下;对犯罪新情况的把握不到位,对恐怖、贩毒、虚拟犯罪等显得无能为力;队伍数量增加了,但专业队伍的建设一直处在低水平徘徊;警察职业倦怠、心理倦怠现象越来越突出,很多人常常处于无所适从状态。
出现上述现象是体制、机制等多重因素共同作用的结果。
首先是对警察的定位不准确。表现在三个方面:一是在政治、道德层面上对中国警察定位过高。一方面,中国警察是人民民主专政的工具,另一方面又把他们定位为几乎是无所不能的团队,而且要求他们道德高尚,全心全意为人民服务,吃苦耐劳,不计较个人得失,还要毫无怨言。我们认为应把警察职业只当作当今社会各种职业中的一种。对警察这一职业应该有高要求,但这一高要求要有个度,否则就会孤立警察,使警察陷入困境。由于我们的不恰当定位可能导致权力机关、党政部门、公安机关都认不清公安机关是什么,也可能使社会、民众对警察提出苛刻的要求。久而久之,过于理想化的定位及由此喊出的一些动听口号可能会使公安工作陷入困境,会把警察逼入绝境。二是在岗位设置上对警察定位过低。无论如何,在和平时期,警察这一职业是最具风险性的,而且在社会情况变得十分复杂之时,警察所从事的工作具有很高的强度。因此,对警察岗位设置要求要高,应置于高于公务员、略低于军人的位置才比较合适,也只有这样的定位才能使警察的政治经济待遇与其付出相称;而过低的岗位设置,可能使警察队伍的建设一直陷入被动。三是“以条为主”与“以块为主”之间的矛盾使警察处境尴尬。也就是说警察究竟应该听谁的?当然,在没有什么利害关系冲突时,这不是一个问题;但当有冲突时,警察经常会无所适从,最突出的是对于非警务活动是否应该出警?公安机关警务工作本身就十分繁重,非警务活动也很多,有限的警力是否应该介入非警务活动?公安部可以发布命令要求警察不得参与非警务活动,但地方政府认为要求出警维护社会秩序是正当合理的,警察的开支占公务员队伍的四分之一,警察不维护秩序还要你警察干什么?公安部是以条为主的思路,地方政府是以块为主的思路,上级公安机关没有与地方政府沟通好,使警察应对非警务活动时陷入两难。
其次是队伍建设欠科学。即往往不是依法科学地建设,而是根据领导者,特别是第一把手的意志进行建设。第一把手的素质、水平决定了队伍建设的水平,而且可能因为第一把手的更换而将原来的建设方案推倒重来。由于未能进行职业化建设,使队伍建设的随意性特征特别突出,导致专业技术人才流失严重。而这种随意性欠科学的队伍建设思路、方法造成了资源的严重浪费,也使公安专业队伍一直处于低水平徘徊,无法适应形势发展变化的需要。
最后是评价机制有缺陷。在调研中,民警们对评价机制的不科学表现出了相当的不满,认为不科学的评价劳命伤财,甚至使民警不自觉地陷入“干得越多,死得越快”的误区。带有严重缺陷的评价体系使警察产生职业倦怠、心理倦怠。民警们强烈要求在新的历史时期对警察这一职业重新进行恰当的定位,应设计科学的方案进行公安队伍的职业化建设,要通过体制变革与机制保障,保证警察的政治经济待遇与其工作的高危险性、高强度性相称。
(二)执法规范化建设中存在的突出问题
1.对执法不规范的原因认识模糊,制定出的规定缺乏针对性,实用性差。警察执法不规范的原因很多,有主观原因,也有客观原因。可能是因为警察自身知识、能力、素质上的原因导致不规范,可能是警察自身个性、品行上存在缺陷导致不规范,也可能是法律规定上的问题导致不规范,还可能是因为外界各种因素的干扰导致不规范。从调研的情况看,当前导致警察执法不规范的原因主要是客观原因。法律规定不清晰,不具有可操作性,以及外界因素的干扰是主因。但是,在当前执法规范化建设中,建设主体并没有认真地、全面地去分析研究执法不规范的原因,在执法不规范的原因尚未明晰之前就急于出台各种新的、旨在促进执法规范化的规定。其结果是出台的规定虽然多,但有点乱。有时只是为了考评、为了应付检查而出台规定,有的规定甚至不切合实际。“规定中的过度约束,影响了办案的正常进行。如《福建省公安机关关于加强办案安全工作的若干规定》中对讯问地点的限制可能直接影响讯问工作的正常进行,影响对案件的深挖。”
文中加引号之内容均引自调研中民警们的原话。
在调查中,有民警言:“规范化的问题决不仅仅是定几条粗放的框框或者所谓的‘高压线’就能够解决的,而应该有很多细化的工作手册来具体指导。民警在执法中遇到问题无人帮助,工作又必须完成,只好搞出很多变通的办法来对付执法检查和监督,但一变通,就五花八门,就可能出大问题,就可能今天不出事但总有一天会出事。”
2.未能从制度层面着力促进执法规范化。在调查中,民警们反映:现在各种办案规定其实已经不少了,特别是程序方面的规范,客观上已经涵盖了方方面面。但为什么民警在实际工作中还是不断地出问题呢?这当然有民警素质尚待提高等原因,但更重要的还在于制度设计上不够科学合理,也就是“规范缺乏实践支持”。有关部门大多时候只是被动地出台若干规定,未能将规定的出台与制度的建设有机地结合起来,以致出台的规定有的设想的条件太理想,缺乏可操作性,有的只是针对某一事件、某一阶段的特殊情况作出的临时决策,有的只是有关部门各行其是、政出多门的相互矛盾、让基层无所適从的规定。重理念的盲目灌输轻制度建设仍然是存在的突出问题。
近几年,公安机关陆续开展了“三项教育”、“大讨论”、社会主义法治理念教育,取得了一定的成效,民警们的法治意识普遍增强。但是,规范执法仅停留于思想层面是不够的,要建立制度,通过制度的约束才能真正做到。目前存在的问题是:过于注重发挥执法的审核把关作用,而忽略日常化执法沟通机制的建立,致使执法告知等涉及广大群众切身利益的基本制度没能得到很好的执行。
制度建设弱化的原因还在于急功近利思想作祟,这与上述提到的考评机制存在缺陷不无关系。在现实中,过于注重执法考评的名次及个案的办理。“公安机关往往以人手少、破案任务重、办案压力大等为理由,忽视了对整个执法工作的整体了解与全局把握。对执法工作缺乏针对性、有效性的领导和关注,放松了对执法队伍的教育培训与执法资格认证制度的建立,导致执法办案民警因怕办错案而不愿办案。因为多办多错多扣分而不愿多办的不良情绪得以不断滋生蔓延,从而使执法质量考评流于形式。规范化建设因执法制度的缺失而难以协调发展。”
民警们建议,当前要以完善制度和加强监督为重点,协调推进执法规范化建设。一方面,针对当前执法活动存在的共性问题,制定、修改、完善公安机关的执法行为规范。比如,针对上级公安机关制定的常见警情处理规范,基层公安机关应及时召集法制、治安、刑侦等业务部门,将平时基层执法工作最常见的执法环节、执法流程重点抽出进行规范,使已发现或容易发生问题的执法活动有法可依、有章可循。要制定接处警工作规范,解决有警不接、处警不力、应立不立、该受不受、调查取证不及时和超期办案等问题。要制定刑事案件、行政案件移交规定,解决推诿扯皮、交接不清、责任不明的问题。要制定行政复议、听证、调解、和解工作规定,推行法制部门与办案单位共同办理行政复议、国家赔偿案件和应诉的工作机制,充分利用下发行政复议意见书、建议书等手段强化办案民警的证据意识、程序意识、诉讼意识,促进执法问题的整改和办案质量的提高。要制定执法办案标准卷,并将其发放到每个执法民警手中,从案卷的装订标准、装订顺序、证据的收集、笔录制作、文书的填写等方面进行全面规范。
另一方面,要不断细化公安部、省公安厅和市公安局的执法质量考评标准,使之更符合工作实际,更好地发挥指导基层执法办案的功能作用。要注重执法质量考评结果的运用,全面建立领导和民警执法档案,把执法质量考评结果纳入对执法单位及其领导和民警个人工作成绩的考评,与提拔晋升和评先评优挂钩。要完善执法质量考评的方式,实行平时考评、阶段考评与年度考评相结合,实现执法质量考评工作的动态化、经常化。要整合内部执法监督力量,按照公安部规定,建立由纪检、督察、法制、信访等部门共同参加的执法监督联席制度,定期召开座谈会,通报执法监督信息,做到执法质量与工作任务同部署、同考核。对存在执法过错的,要依法客观公正作出认定,从严处理责任人员,从严追究领导责任,并及时通报。还要畅通外部执法监督渠道,树立执法监督意识,自觉接受社会各界的监督,大力推行警务公开制度,增强执法工作的透明度,增强执法的公信力和亲和力。
上级公安机关应深入基层,切实了解真实情况。“立法者”务必了解实战部门所面临的实际困难。必要时开个座谈会、研讨会,把问题摆出来,实战部门民警与“立法”人员一道进行研讨,在研讨的基础上出台切实可用的规定。同时对制度要进行系统化建设,不能东一榔头、西一棒子,制度不能因为领导者的更替而更替,特别是要根据实际情况制定出合理科学的考评方案。
(三)公安信息化建设中存在的突出问题
1.对公安信息化建设认识模糊。民警们对什么是公安信息化还不很清楚;公安信息化到底是目的还是手段也让民警费解;公安信息化工作是由少数专业技术人才专施还是由全体民警开展存在不同认识;投入与应用的关系怎样;等等,对公安信息化所涉及到的许多问题,民警们的认识还相当模糊。
2.“重硬轻软”现象严重。在建设中,总认为硬件是有形的、体面的东西,在设备的档次和数量上互相攀比,甚至还存在所谓的“一步到位”、“盲目先进”的情况,导致一些高配置的终端设备在基层利用效率低,各种软件系统不兼容,信息资源不能实现有效共享。
3.各自为政现象仍然严重。这种现象表现在两个方面:一是“同一业务流程往往被纵向的层级和横向的部门分割得支离破碎,支撑警务工作的整个信息流被肢解到多个部门、多个层级,形成界限明显的部门化、层级化工作平台,每个部门、每个层级只追求部门效率或上级领导满意,没有人对整个流程的结果负责。这种分散性、封闭性的信息封锁、信息失真已成为常态,使公安机关对外界需求及环境信息的整体感知力和回应力不高,无法适应信息化工作需要。公安信息化工作仍停留于不是在改变传统的管理方式和服务提供方式的过程中应用信息技术,而是用信息技术适应和模仿传统的管理模式,掉入了信息化的陷阱。”二是与“金盾工程”的总体建设思路不相一致。“金盾工程”二期针对公安工作及信息化建设中存在的数据质量不高,更新不及时;部门间情报信息沟通不畅,共享不足;指揮层级多,信息传递慢,领导机关对一线实战的服务支持能力不强等主要问题,提出了以构建公安“大情报”系统为龙头,以平台建设、资源整合、信息共享为主线,全力推动应用普及和深化,妥善解决发展不平衡问题,全面提高公安信息化应用之整体水平的总体思路。但是,全国各地依旧是各干各的,福建省也不例外。福建省公安厅立足于本省建设平台,开发系统,建设数据库等,较少进行省际间的交流沟通,不知不觉在省际之间、地市之间设置了技术屏障。
当前,进行信息化建设十分重要的是要按照“金盾工程”二期的总体思路进行,否则,做了也是白做,甚至比不做更可怕。正所谓“做不对的事比没做更可怕”。表面上看各部门都在忙于开发各种系统和数据库,但这种不能实现资源共享的开发几乎可以说是一文不值,不但做无用功,而且造成了资源的严重浪费。民警们反映强烈的是“刑侦5.0系统”与“派综系统”的不兼容问题,有人称把浙江省公安厅开发的“打防建系统”直接拿来用不知要好多少。这种各自为政的现象应该及时得以纠正,各省应切实按“金盾工程”二期的总体要求进行信息化建设。
(四)构建和谐警民关系中存在的突出问题
构建和谐警民关系是一切工作的落脚点。当前存在的主要问题是:
1.对影响警民关系的原因认识不足。
对什么是警民关系,尤其是影响警民关系和谐的原因是什么等此类的基本问题依旧认识模糊。警民关系泛指警察与公众的关系,其主体是“警”。从社会学角度看,警民关系是一种契约关系;从公共利益分析,警民关系是一种伙伴关系;从人民警察性质分析,警民关系是一种亲人关系。影响警民关系的原因十分复杂。因社会分配、政府公信力、权力变异等原因造成的社会信任体系缺失的负面效应向警界传导;社会动态化发展拉大了警民之间的距离;因警察过多地“侵入”社会生活各个层面所招致的对警察的反感;社会转型期的警察角色定位混乱致使警民关系紧张;群众法治观念落后所造成的人伦信任与契约信任的冲突;社会信息化发展增加了舆论引导难度;警察内部管理的不得法,等等,这些都是影响构建和谐警民关系的原因。有必要把影响和谐警民关系的原因弄清楚才能有针对性地对症下药。
2.把构建和谐警民关系仅当成一句口号。各地看似十分重视构建和谐警民关系,但在实际操作中常常认为和谐警民关系的构建与具体工作无关,于是将其与日常工作割裂开来,仅当作一句口号。
同时,在进行和谐警民关系的构建中还表现出仅重载体运用而轻机制保障的现象,严重阻碍了和谐警民关系建设的可持续发展。各地公安机关认真组织开展了为期3年的“三基”工程建设和队伍正规化建设,当前又在开展“三项建设”,对此公安机关自我感觉不错,认为通过充分运用各种载体所开展的这些活动使公安工作有了质的变化,但是实际情况可能并非如此。群众对公安机关的理解度、信任度、支持度和满意度并没有因为公安机关的艰苦努力和辛勤付出而相应提高,公安工作中依然存在不少影响警民关系和谐的因素。
“群众对公安工作是否认可,对公安队伍是否信任,对社会治安是否满意,对警民关系能否和谐,主观上是群众的一种相对片面的个人感受,但客观上又是一种相对全面的系统性评价。它既看过程,也看结果,既看民警执法能力,也看服务态度。”近几年,公安机关虽然提出把人民满意作为衡量公安工作的根本标准,但在实际操作中,并没有以此为目标,把这一理念溶化于具体的工作之中,而仅仅是简单地把它当成一个口号,使这一根本“标准”简单化、抽象化、庸俗化,客观上存在着搞形式主义抓而不实的多,真心实意地兑现人民满意标准、解决深层次问题的少。对公安工作,群众的感觉依然是条理不清,章法不明,活动繁琐,实质问题没有得到有效解决。
3.无法用科学的考评机制引导和谐警民关系的构建。如何构建和谐警民关系,依然只停留于靠经验判断、凭感觉决策的层次上,没能将构建和谐警民关系作为一个系统工程进行科学建设。到底该如何构建?它的核心是什么?切入点是什么?如何建立长效机制?如何通过制度的建设加以保障等等,没有一个可靠的依据。“公安机关往往只满足于不断寻找挖掘新的载体单方面推进工作,而很少总结归纳促进警民关系和谐的好做法、好经验,很少整理反思不同阶段影响警民关系的不和谐因素,更谈不上用科学系统的长效考评机制来推动和谐警民关系建设。”
只有建立起以提高群众满意率和公众安全感为主导的灵活的公安工作评价机制,经常性地调整
工作重心,公安机关为实现警民关系和谐化所做的每一分努力才能收到最大的效果,否则将事倍功半,陷入头痛医头、脚痛医脚的局面。因此民警们建议,要以明确职责分工的细化考评标准为重点,构建和谐警民关系的长效机制。各警种各部门在建设和谐警民关系的过程中要明确各自的职责。“既要注重辖区街面见警率、命案侦破率、执法办案错误率、民警犯错率等相对易统计又较少受人为因素干扰的硬性客观指标,又要注重对警务知晓率、群众投诉率、信访量、入户访查数等较难客观统计且容易波动的主观因素的综合考察。对于定期召开与人大代表、政协委员座谈会征求意见、开展大走访等一些好的制度和形式,应及时调整到考评指标中来,并在时机成熟时予以制度化。”“治安、户政部门作为治安行政管理部门和窗口单位,要突出考评其服务水平、服务能力和服务效率;刑事侦查部门不但要考察其是否严格、公正执法,还要对其人性化执法的状况进行评估;对于派出所的考评,应首先区分不同等级所的考评,客观方面采用公安部等级派出所评定办法来测评派出所工作,主观方面用国家统计局调查队的公众安全感、公安工作满意度和群众对社会治安满意率3项指标来补充客观指标的不足。只有坚持主客观相统一的标准,基层公安民警才能找到和谐警民关系的切入点,公安机关构建和谐警民关系的进程才能得以持续推进。”
(责任编辑:陈尚志)
