摘要：人民检察院检委会制度系我国的一项重要检察制度，是人民检察院民主化、科学化、规范化决策制度的鲜明体现，也是人民检察院内设业务决策组织，在倡导共同智慧、遏制错误案件等方面发挥有益作用的基础。检委会的运行机制在发展过程中尽管取得诸多进展，但是仍有许多不足之处。本文以《人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）的修改为契机，从检察委员会司法化改革的基础理论入手，分析现行检察委员会制度不足和司法化改革面临的问题，探讨检察委员会司法化改革的路径。
关键词：法治化；检察委员会；改革
中图分类号：DF83
文献标志码：A
DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.13
一、法治化进程中改革检察委员会制度的必然性
法治是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。“法治化”是人类社会组织文明发展的成果，是我们国家历经多年社会实践活动掌握的规律。践行法治是大势所趋，任何国家、地区都无法回避。但也要看到，人类探索法治的实践之路是漫长的，在不同的历史阶段，人们对法治的认识水平有所差异，法治建设的侧重点也各有不同，因而顺应社会发展的需要，努力探索适应于一定时代和社会的法治“重点”，是践行法治为制度提出的基本要求。法治的构成要件之一就是有一个有效的司法机制运作。党的十八大指出：“建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。”将我国的社会主义现代化建设作为我国建设社会主义的重要任务来谋划和推进。在由前现代社会向现代社会的转变过程中，司法的现代化是重要内容。司法现代化必然会要求相应的法律运作和法律组织机构实现现代化，这就是说，司法组织及其工作人员、司法过程、司法的内容都必须与现代化的法律制度相适应。可是，由于过去司法制度改革的理论储备不足，导致司法制度改革包括检察制度改革仍存在不少难题和矛盾。怎么样改进当前的人民检察院体制机制，是关系到检察机关事业发展、关系到司法制度改革的成败、关系到司法制度现代化的核心问题。当前我们的检察制度具有历史合理性，其形成和发展具有扎实的理论根基、深厚的文化底蕴和丰富的司法经验，有明显的优势和旺盛的生命空间。现行《检察院组织法》第3条第2款规定了检察委员会的设置范围、组织原则、议事程序、议事范围等，这是法律对检察委员会在检察机关中的作用、职能等的规定。人民检察院检委会制度成立的初衷，主要是为了凝聚共同智慧，在少数服从多数原则下对有关复杂、疑难的案件和检察机关决策的重大事项进行研讨，以提高检察决策的科学性和合理性。它是我国社会主义检察制度的重要组成内容，亦是司法现代化所要求的。检察委员会制度作为现行检察制度的重要组成部分，具有深厚的政治、文化基础，只是由于体制上的缺陷或者技术原因而限制了作用发挥。正因为如此，改革和完善检委会制度就是要立足于当前的人民检察制度，以法制现代化的标准考量，对其运行机制进行改造和完善，发挥检察委员会会议的决策功能。
二、现行检察院组织法有关检察委员会制度规定不足
（一）对检察委员会制度相关规定失之于原则和笼统
现行《宪法》只对检察机关的性质、地位、行使职权方式等作了原则性规定，对检察委员会的设立等问题则没有涉及。作为本应成为检察机关基本法的《检察院组织法》，却仅以一个条文中的一款作简要规定，显得过于笼统和原则化。况且，该款规定的检察委员会异议请示制度，也与最高人民检察院颁布的检委会议事和工作规则规定的“双向报送”做法相冲突。《检察官法》虽也属于国家权力机关制定的基本法律，但它也只规定了检察委员会委员的任免问题，对于检察委员会制度的其他问题未能涉及。
（二）没有明确区分“重大案件”与“重大问题”，致使实际工作难以执行
《检察院组织法》规定，对于“重大问题”争议以提交本级人大常委会决定的方法处理。最高人民检察院1999年颁布的《关于改进和加强检察委员会工作的通知》，明确要求检察机关的检察长将“重大问题”提交上级人民检察院决定。但2008年颁布的《议事和工作规则》则采取了概括性的回避处理方法，该规则规定本级人大常委会和上级检察机关都有对“重大问题”的决定权，至于上级检察机关与本级人大常委有分歧时怎么办，其解决方法不是很清楚。根据《检察院组织法》第3条规定，检察委员会的职能是“讨论决定重大案件和其他重大问题。”对于何为“重大案件”、“重大问题”，法律没有明确规定。人大常委会对“重大问题”具有同等的决策权，但在上级和本级人大常委会对“重大问题”产生分歧，最终由谁决定，并未明确。根据《人民检察院组织法》有关条款之规定，讨论决定重大案件和其他重大问题是检察委员会的重要职责。”对于何为“其重大案件”、“其他重大问题”，法律没有明确规定。但从“其他重大问题”的含义看，法律仍然是认为“重大案件”属于“重大问题”的范畴，全国人大常委会法工委认为“重大案件”仍然属于“重大问题”。1990年5月11日，全国人大常委会法工委在回复宁夏回族自治区人大常委会的询问时指出，“这个法律条文（即指《检察院组织法》第3条，笔者注）中的后一个‘重大问题’包括重大案件。”据此，重大案件的争议也应提交人大常委会讨论。那么，该法律为什么要区分“重大案件”和“其他重大问题”？立法意图无法知晓，由于若重大案件也被认为属于重大问题的话，那么则所有的重大问题都必须提交本级人大常委会决定，再作区分就毫无意义。故该法律规定有模糊之处，也即检察长在重大案件上如果不同意大多数人的意见，是否也必须提交给本级人大常委会讨论决定呢？从司法实践来看，检察机关恢复和重建以来，各地检察机关在讨论决定重大疑难问题意见分歧时，很少有报请人大常委会决定的事例，通常的做法是报请上级检察机关决定。
（三）将“重大案件争议”提请本级人大常委会讨论决定不妥
2006年12月31日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在答复某省人大常委会办公厅关于如何适用《检察院组织法》第3条第2款的请示时认为，对具体刑案的处理，由下级人民检察院请示上级人民检察院决定为妥，不宜提请本级人大常委会讨论决策。检察委员会所讨论的问题，往往是有较强的专业性，而检察长与多数委员意见产生分歧、难以决断，说明该问题的处理难度较大。而人大常委会的组成人员，往往来自社会各个方面，具备法律专业知识的人较少，要求他们来决断检察机关内部的重大疑难问题显然不妥。人大常委会实行的是定期会议制度，按照人大常委会的议事规则，议案应在会议召开的十五日前提交人大常委会，而检察长在重大案件上不同意多数人的决定，往往是重大、疑难、复杂案件，如果按规定程序报请本级人大常委会决定，有可能影响办案期限，贻误对重大案件的及时处理的时机，从而造成不良影响。
三、关于现行检察委员会制度运行问题的反思
检委会的决策机制近年来尽管有很大发展，但总体看来，仍然有一些不足之处，影响了检委会决策机制的顺畅运转，如决策的专业化不强、有效的追责机制欠缺等。虽然新修订了《人民检察院组织条例》和《议事和工作规则》的有关规定，对检委会决策制度有一定程度的完善，但并未在本质上加以提升。
（一）检察委员会组成人员专业化水平较低
当前检委会委员的组成和选拔模式不尽科学合理，严重制约检委会决议的质量和效果。而《人民检察院组织法》等对此的规定又比较的粗疏，对检委会委员的任期、权利和义务等都无详尽规定，从而导致如下问题：其一，委员选任机制不完善，选拔委员重视行政职务和资历等，对其专业水平、业务能力的考虑欠充分，导致实践中一些检委会委员的专业水平参差不齐。二是专职委员的专业化程度不高。2006年，中共中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中提出人民检察院可配置约两名检委会专职委员。但实践中这一规定的执行走了样，有限的名额被有的人民检察院用来解决了本院有关干部的职级或者退休待遇。
（二）检察委员会议事行政色彩较重
当前的检委会制度行政色彩较重，如检察长的首长地位极可能影响其他委员意见。二是对经检委员会讨论未决的案件有可能通过内部渠道请示上级检察机关，这无异于将集体讨论检察重大疑难案件演变为上下级行政决策的过程。实践中，有的地方检察机关请示的案件可能经好几级检委会讨论进而耽误了办案期限，同时也为下级检察机关上交矛盾、回避自身职责和责任提供了通道。
（三）民主集中原则贯彻不到位
司法实践中，有的检察机关检委会讨论议题时，并没有完全遵循新修订的《组织条例》及《议事和工作规则》所规定的民主集中制原则进行，表现为：其一，在出现检察长与检察委员会多数委员意见相左时，几乎没有检察机关将相关情况报请上级检察院或者本级人大常委会讨论决定，而是由本院检委会反复讨论、审议直到得出一致意见，其结果实质上相当于架空了检察委员会功能的发挥；其二，一些检察委员会委员发表意见时，未严格遵守发言顺序，在对讨论事项进行投票时，基本是根据参加检委会委员的人数统计是不是过了半数，并非严格依据全体委员人数计算；其三，当前的检委会讨论议题进行表决的形式基本采取的是口头阐述，由检察工作人员记录在案，会议开完后基本也不会核实和确认，故而一旦出现相关决策错误需要追究法律责任时，会议记录模糊不清；其四，检委会委员的职权和责任不匹配，有讨论决策的权力，但通常情况下是不用承担责任，导致有些委员对研究的问题不认真，例行公事，表态不够慎重。
（四）议事制度和议事规程不完善
有的检察委员会在讨论研究案件时没有遵循议事制度和议事规程，检察委员会开会前没有通报，没有讲清楚上检委会需要讨论的内容，也未事先告知有关疑难案件的主要案情，检委会委员们对研讨的案件基本情况往往是并不了解或者了解不全面，研讨案件或者重大事项时仓促上阵、准备不足。这在较大程度上影响了案件讨论的质量，没有起到检察委员会把关定性的作用。
（五）检察委员会追责机制被弱化
当前，检委会采取的是“集体负责与个人负责相结合”的追责机制。依据最高人民检察院颁布的有关条例的规定，经过检委会讨论决定的事项确发生错误的，由该检委会共同担责。因相关的事实和证据认定出现问题致使检委会讨论案件出现错误的，则由承办人、主管检察长等担责。就具体的运行实践而言，各地作法迥异，有的形式上是检委会共同担责，但实际上变成了检察院整体担责；还有的是除检察院承担责任外，委员个人也要负责，其晋升任免、福利待遇等会受到影响。但这种责任追究机制囿于设计的缺陷及规制的不足，在实际运作中效果日趋弱化，表现为：一是想增强相关人员的责任意识，最终却难以实现。因检察委会委员大部分由行政领导组成，议事程序有时有走过场之嫌，加之承办人“审而不判”、检委会“议而不审”等问题致使检委会所作的决策出现错误时，常常以“责任具有分散性”为由，未予深入追究，仅由检察机关承担赔偿责任，陷入“应然人人负责，实然无人负责”的尴尬局面。二是检委会集体负责的模式客观上使得有些承办人责任意识不强，为了回避可能办错案的责任和风险，将很多根本不符合检委会讨论的案件或者一般的案件也提交检委会讨论决定，从而将检委会讨论案件当作“挡箭牌”，以图减少自身的职业风险。
四、法治化进程中检察委员会制度司法改革的合理路径
（一）在立法上进一步明确检察委员会决策地位、职能和活动原则
1.进一步健全完善检委会讨论议事的民主集中制。通过这一科学的议事决策机制，可以利用集体讨论、决策的民主制度促进有关案件的正确处理，弥补检察官个人能力的不足，这是我国检察机关独立行使检察权的重要体现，是对检察机关监督权能内部合理分权的客观要求，有利于防止检察官个人不正当地行使权力，从而更好地促进司法公信力和司法公正的提高。只有民主集中制才有助于民主法治制度的发展与实现，必须加以贯彻。另外，在检察长与检委会多数委员意见相左时，按照目前的规定及实践，应提请本级人大常委会或上一级检察机关决定。倘若上一级检察机关与本级人大常委会意见不同时如何处理并不清楚。故建议修改完善相关法律及司法解释，对此予以明确，特别是要明确检察长分别提请本级人大常委会、上一级检察机关决定的事项及范围。
2.建议对“重大问题”的“国家性”与“地方性”进行区分，分别由上一级检察机关、本级人大常委会决定。检察委员会要讨论决定的重大问题一般是事关检察工作全局的重大事项，如本院业务、队伍建设等方面的规章制度、重要部署等。从类别上看，上述重大问题既可是涉及到在检察工作中如何贯彻落实国家法令、政策等问题，也可能涉及到贯彻地方人大及其常委员会的决议等，还可以是就检察工作面临的新情况、新变化、新问题提出的研究对策。凡是涉及贯彻地方人民代表大会及其常务委员会决议，研究检察工作中的地方性的新情况、新问题并总结地方性的检察工作经验，审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件，以便辖区内全体检察官普遍遵循之类的“重大问题争议”由地方人大常委会解决，其余由上级检察院解决。
3.明确规定“重大案件争议”由上级检察院处理。最高人民检察院对检察委员会的讨论案件范围有一个演变的过程，先是从“重大案件”拓展到“重大、疑难、复杂案件”，后又进一步细化，确定为“重大社会影响、重大意见分歧、抗诉类、复议类等案件”。至于哪些案件是“重大案件”，并未进行细化和明确。《检察院组织法》将“重大问题争议”的处理，交由本级人大常委会决策，但对于重大案件是否属于重大问题却并不明确，人大和最高人民检察院在此问题上产生了分歧和反复，值得注意的是，随着人大及其常委会对司法个案监督的虚化乃至取消，以及为避免司法地方化的不良倾向，检委会对“重大案件争议”未能作出决策时提交上级检察院决策的理念已获得广泛认可。鉴于此，笔者建议及时修改《检察院组织法》，对此制度予以立法化、规范化。
（二）推进检察委员会的“去行政化”及专业化
尽管检察机关上下级是领导关系，检察权的行使具有一定的行政化色彩，但是要充分发挥检委会的制度功能和价值，就很有必要在该制度的运行机制中增强司法的元素，切实推进检察委员会制度的改进完善，剔除检委会的“行政化”色彩，避免检委会讨论案件制度走过场、形式化和虚化，蜕化为检察机关首长意见的集体表达。同时要提高检委会的专业化水平和程度。不具体负责检察业务工作的领导班子成员（如政治部主任、纪检组织等）不要再担任检委会委员，从而提高检委会议事决策的专业化水平，利于保证案件质量。因此，应当要求检委会委员均需具备法律专业知识和较高的政策理论水平，有相关的司法工作经验；要注重通过各种竞争性选拔的方式选拔一批懂业务、会办案、专业水平高的检察官充实检委会队伍。
（三）改革检察委员会的工作机制，加强规范化建设
长久以来，检委员讨论案件通常是以采取开会的形式来决策，是一个相对抽象、非实体性的组织形式，通常由法律政策研究室或者办公室来承担相关的服务保障工作，不利于充分发挥检察政令指挥协调中心的职能优势，导致检委会总体工作效果不理想。从新时期检察工作的科学发展角度着眼，笔者认为，应当改革检委会以往那种主要以开会讨论案件决策的形式。要充分发挥检委会业务指导、督查督办和咨询建议等方面的综合性职能作用，以前那种会议制形式不符合日常职能的行使需要，必须由专门的检察委员会办事机构负责检委会的日常事务，以便于提高检委会议事的效率和质量。因此，应由全国人民代表大会或全国人大常委会以立法形式对《检察院组织法》关于检察委员会方面的内容予以修改，以明确专职检察委员会委员、检察委员会办事机构的法律地位。这些年来，最高人民检察机关先后出台了关于改进检委会工作制度的司法解释和规范性文件，为检委会职能作用的发挥打下了扎实基础。至2010年底，已经逐步形成了“一个条例七个文件”的检察委员会工作制度和规范体系。全国各级检察机关在执行高检院统一规定的同时，还要从实际情况出发，及时出台细化、明确、管用的实施细则。但在执行中还存在不够规范、不统一的问题。为进一步加强检察委员会规范化建设，最高人民检察院应该对议事议案的“重大案件”、“重大问题（事项）”的范围尽可能地以例举方式予以明确规定，即明确检察委员会办事机构及专职检察委员会委员的职能及职责范围。同时将检察委员会办事机构的工作程序即有关法律程序、法律文书格式予以明确规定，统一制作用于提请检委会讨论的《案件审查报告》、《重大问题（事项）审查报告》及机关审批表、检委会记录等文书、表格的标准格式。
（四）建立和完善责任追究机制，强化检察委员会决策责任
建立和完善责任机制是强化检察委员会决策的司法属性和决策质量的重要举措。决策意味着风险和责任。检委员会既然决策，就要权责统一，承担相应的决策责任，并要有科学的责任归责和追究机制保障，以此提高检委会委员的决策责任心和使命感，从而提高检委会讨论案件和重大事项的质量与效果。
五、《检察院组织法》修改背景下改进检察委员会制度立法建议
《检察院组织法》作为国家规定检察机关组织机构问题的专门性法律，要对检委会的组织、职能、活动方式等问题设定专章加以具体规定，而不应简单地作过于原则化的规定。建议在《检察院组织法》中单设一节：检察委员会制度，规定以下内容：
1.检察委员会的任务
各级人民检察院设立检委会。检委会的主要职能是讨论分析重大案件和其他检察工作中的重大问题。
2.检察委员会的组成
检委会应具有法律专业知识和办案经验的若干资深检察官组成，本院检察长为当然成员。各级人民检察院检察委员会委员人数应当为奇数。各级人民检察院检察委员会专职委员、委员，由检察长提请本级人民代表大会任免。
3.检委会的议事机制
本院检察长召集和主持检委会会议。检委会会议议事事项，按照少数服从多数的原则进行决策。下级人民检察院检察长在讨论重大案件和其他重大问题与多数检委会委员意见相左的，可以提请上级检察机关作出决定；在讨论涉及本区域内有关检察工作的重大问题时，若与多数检委会委员意见不一致，可以报请本级人大常委会决定。这种情况下，应同时报送上一级人民检察院备案。
