摘要：中国城市经济高速发展的今天，居民休闲消费、情感寄托的方式日益多元化，宠物饲养以及相关宠物行业成为经济增长的新亮点，宠物也被视为家庭中的一个重要成员，但是，宠物的不当饲养和管理也引发了许多社会和法律问题。世界各国对于宠物管理作出了细致而具体的人性化规定，也为我国的宠物管理立法提供了借鉴和启示。
关键词：宠物管理；宠物福利；法律制度
一、我国宠物管理的现状
我国现行的关于动物管理的法律法规几个条文中附带地提及了宠物饲养的规范管理，包括《传染病防治法》、《动物防疫法》对宠物防疫检疫和狂犬病的控制，《治安管理处罚法》、《侵权责任法》、《民法通则》对宠物伤人引起的侵权损害赔偿。目前，仅有部分大中城市出台了犬类管理办法，大部分城市及地区还未有成文的宠物管理办法。总体而言，我国对于宠物管理方面的问题很多，立法尤为欠缺。
（一）宠物活动中引发的社会问题
首当其冲的便是卫生和环境问题，宠物自身可能携带各种病原体，对人类的健康存在潜在危害。宠物通过和人直接接触或者作为媒介物传播人畜共患病，再加上宠物疫苗收费过高，饲主防疫意识淡薄，宠物成为传染病的天然温床，尤其是狂犬病致死事件。原因在于我国城市和农村饲养犬只数量及密度不断增加，而接受免疫疫检的犬只相对较低，没有形成有效的免疫屏障，被咬伤群众也没有及时进行医疗处置，或者在潜伏期并无任何症状而忽视，种种原因致使近年我国狂犬病死亡人数高居全球第二位，位列我国法定报告的乙类传染病前三位，成为受狂犬病危害最为严重的国家之一。
宠物粪便和尸体的不规范处理造成严重的环境问题。在社区和街道上随处可见宠物的排泄物，影响市容市貌的同时也滋生细菌和病原体。对于宠物的尸体处理，《中华人民共和国动物防疫法》规定：“病死或死因不明的动物尸体不得随意处置”，但没有具体规定宠物死亡后该如何处置，由哪些部门负责处置，大部分饲主随意丢弃宠物死尸，严重危害人类健康和公共卫生安全。另外，宠物扰民也常常困扰着城市居民，增加了人与人之间的矛盾，引发了大量纠纷诉讼。
（二）宠物饲养中产生的法律问题
1.没有专门性法律，管理思维滞后
我国没有专门的宠物管理法律，仅部分大中型城市制定了养犬管理条例，缺乏对猫、兔、鸟、观赏性热带鱼、爬行动物、啮齿动物、两栖动物等其他宠物动物的有效管理。而且各地区的管理法规框架基本雷同，大多是对北京市动物管理的临摹，没有体现地方的实际情况。纵观这些管理条例，主要管理的方面集中在宠物的登记和年检、饲养行为规范、城区限养和禁养烈性犬、强制免疫和患病隔离扑杀等制度，实行严格管理、限管结合的管理方针，政府部门执法、基层组织参与、社会公众监督、养犬人自律的模式。各城市的宠物管理更重视对社会秩序的维护，大篇幅的规定了宠物饲养者的义务，而忽视宠物的权利和服务，比如规定饲养者进行宠物登记并妥善照管宠物、在城区设置限养区域和数量，禁止饲养烈性犬和大型犬，划定宠物活动的范围，禁止饲养者遗弃虐待宠物等义务，却鲜有规定宠物的训练、医疗、宠物保护知识培训和教育制度。
2.对宠物保护和福利规定不足
近年来，随着媒体对虐待宠物事件的报道增多，民众和宠物保护组织越来越重视宠物本身的权益和福利，制定宠物的反虐待保护法迫在眉睫。中國法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋认为，动物保护法律恰恰是为了增加人的根本利益、整体利益和长远利益。据考证，我国民国时期南京市政府就颁布了《禁止虐待动物施行细则》的地方性立法，防止虐待动物立法在我国具有历史传承，而现代法律对防止虐待动物的规定大多是附带性在法律中提及，也仅限于保护珍贵、濒危或有重要经济、科研价值的动物，宠物性动物则被排除在外。另外，我国首部《反虐待动物法》正在征集意见稿阶段，大致包括反虐待动物的主要制度，野生动物、经济动物、宠物等多类动物的反虐待措施，动物医疗、动物运输、动物屠宰的反虐待措施，法律责任以及附则。
3.管理部门权责模糊，监管不规范
我国城市宠物行政管理主要是北京模式，即以公安机关管理为主，相关职能部门分工协作，如《上海市养犬管理条例》第五条规定：“兽医主管部门负责犬只的狂犬病防疫”，但实际犬类致伤一事中就涉及到农牧部门负责提供兽用狂犬病疫苗，卫生防疫部门负责提供人用狂犬疫苗，公安部门负责狂犬病犬的捕杀，条文的粗疏容易造成各个部门职责不清，各自为政。各城市管理条例虽然对宠物饲养的管理制度严格，包括不得携犬进入公共场所，不得妨碍、干扰他人正常生活，定期注射疫苗等等，但在现实中，更多地体现为定期或不定期组织捕狗队上街打狗，管理条文操作性不强，形同虚设。
二、世界各国的宠物管理规定
（一）英国动物福利法
英国是动物福利法的起源地，十九世纪上半叶制定了第一部防止虐待动物的法律《马丁法》，其后制定的法律适用对象相继由牲畜保护扩大包括宠物在内的“所有人类饲养的哺乳动物和部分受囚禁的野生动物”，涉及到《动物关联法》、《动物虐待法》、《动物保护法》、《宠物动物法》和《动物福利法》等一系列动物法律。为执行和实施上述立法，英国环境事务和农村事务部下设国家兽医服务部，不定期对农场进行检查，还与NG0组织如皇家反虐待动物协会合作，保障动物福利。
（二）美国市政法典
美国的市政法典已经形成完备的宠物管理体系，一方面，法典全面整合了宠物管理行为中所有的参与者——政府、公民、社会组织、甚至宠物本身的利益，并以明确和详尽的规定确认了他们维护和增进自身利益的途径；另一方面，市政宠物管理法律的规定多而细，宠物所有者和管理者必须照章办事，没有太大的自由裁量权。例如，迈阿密法典规定，无论狗有没有栓犬链，都不允许进入出售食品的商店，导盲犬除外；韦恩堡市法典对于犬链的佩戴方式和重量作出了细致的规定。
（三）日本动物保护管理相关法
二战后日本经济萧条，大量的宠物被遗弃野外产生环境问题，迫于国际舆论压力，日本制定了《动物保护管理相关法》。该法规定宠物终生饲养制，不得随意丢弃宠物，否则将罚款30万日元，为了防止宠物由于疾病而遭到遗弃，日本还规定家养宠物要定期接受检疫；滥杀和任意伤害宠物要处1年以下徒刑，同时处以100万日元的罚款；饲养宠物须向当地政府主管部门申请登记，包括宠物饲养者的姓名、住址、所饲养宠物的数量、种类和用途、宠物住所的大小及位置等情况，并附上说明图，信息变更时，必须及时申报更新。
（四）意大利宠物管理法律
意大利的宠物管理法律充分体现了主人和宠物之间的“社会合同”，主人应给予宠物充足的光照、良好的通风、适宜的温度，只有在必要的情况下，才可以用链子束缚宠物。在意大利训练宠物进行打斗是不允许的，将宠物卖给实验室进行活体解剖更是遭到禁止的，甚至将宠物作为奖赏送给别人也是法律所反对的。与许多国家提倡对宠物进行节育不同，意大利人尊重宠物合理性生活的权利，宠物有权利定期与同类进行交流，包括繁衍后代。
三、各国宠物管理规定对我国的启示和借鉴
（一）制定专门性宠物管理法律，重视宠物福利
国家立法部门在借鉴的基础上制定符合我国国情的宠物管理法律，如可借鉴英国通过立法解决虐待动物问题，逐渐从动物的基本生存出发，提供充足清洁的饮用水和食物，适当的生活栖息场所，到后来发展到全面照顾动物的身体和心理两方面的福利，提供适当的医疗待遇，避免各种使动物遭受额外的痛苦；从宠物的领养交易、繁育需求到宠物的防疫检疫、尸体的无害化处理，以及对有攻击性宠物的捕杀，建立覆盖饲养宠物各个环节的法律体系，有法可依。
（二）转变宠物管理思维，从限养到规范管理
我国对于宠物饲养管理的發展阶段大致分为禁养、限养、向规范管理过渡三个阶段：1980年颁布的《家犬管理条例》以预防和消灭狂犬病为核心，立法理念倾向于禁养；90年代后，全国各大城市相继颁布了限制养犬规定，对宠物的饲养区域、数量品种等严格限制；近几年，我国针对宠物饲养的立法理念逐渐向规范化管理过渡，但城市宠物管理规定仍过于抽象、宽泛，对于具体的管制、争议、官员责任、法律救济，均没有规定，且赋予公共权力太大的自由裁量权，行事恣意有法不遵，造成了权力的滥用。相比而言，美国市政法典对于宠物饲养的规范细致而繁多，基于此，可以借鉴其降低宠物管理费用，提高宠物致伤罚金的作法，以减少宠物“黑户”，加强饲养者对宠物安全的严格管理。
（三）建立专门的宠物管理机构，发挥社会组织作用
我国法规建设在一定程度上吸收了国外特别是美国地方宠物管理的成功经验，有很大进步，但还有很多问题。虽然强调政府部门执法，基层组织参与管理，社会公众参与监督，养犬人自律结合，但对于具体的管理监督自律行为，却没有具体的规定。另外，对于管理机构责任的划分，权责不清，没有设立专门的管理机构，公安局、卫生局、防疫站、工商局权责划分模糊，管理人员没有任何资质和能力的规定。公众参与对于宠物饲养管理来说是相当重要的一支力量，扩大基层政府机构如居委会、村委会、基层动物防疫站以及宠物保护组织的参与度，建立多方位协作机制，共同监督治理宠物。
