【摘要】经过30多年的财政管理体制机制建设,现已建立起了基本符合社会主义市场经济体制要求的公共财政制度体系,为我国社会经济事业全面发展提供了制度保障。但由于受当前金融危机的影响,我国公共财政制度还需要不断完善,去适应经济形势变化的需要。
【关键词】公共财政制度 改革方向 改革重点 税制调整 预算管理
改革开放伊始,伴随着经济管理体制改革的步伐,我国对高度集权的财政管理体制实施了渐进式的改革,经过30多年的财政管理体制机制建设,现已建立起了基本符合社会主义市场经济体制要求的公共财政制度体系,为我国社会经济事业全面发展提供了制度保障。当前,一方面,我国经济在经历了新世纪首次金融危机后仍实现持续、快速增长;另一方面,金融危机后我国经济实力将显著提高,而且我国经济融入世界经济一体化进程加快,我国经济增长必然面临难得的发展机遇和更为严峻的挑战,客观上要求公共财政制度不断完善,去适应这一新形势变化的需要。因此,要使公共财政制度成为促进我国社会经济发展的助推器,未来公共财政制度还须在省以下财政体制、结构性税制调整及预算管理的精细和民主等方面深化改革。
推动省以下财政体制的改革
20世纪80年代,为适应我国经济体制改革的客观需要,从1980年起,国家实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制,俗称“分灶吃饭”体制,开启了中央政府与地方政府之间实行财政分权的大门,极大地调动了地方政府理财的积极性,地方政府财力大幅度提高,为地方社会经济发展提供了财力支持。随着我国税制的建设和发展,特别是经过1983年、1984年两步“利改税”后,税收成为国家财政收入的主要形式。因此,国家决定从1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制,试图从划分税种上规范和理顺中央政府与地方政府的财政分配关系。1988年,企业承包经营责任制作为企业经营的一项基本制度被确立下来,为配合企业承包经营责任制的推行,我国实行多种形式如收入递增包干办法、总额分成办法、总额分成加增长分成办法、上解额递增包干办法、定额补助办法的财政“大包干”体制,使企业在利润分配中得到更多的份额,政府在利润分配中得到的份额减少。从这三次财政管理体制改革来看,其共同的特征是扩权让利,结果导致中央财政收入占全国财政收入的比重和全国财政收入占GDP的比重分别下降至30%和11%的水平,严重影响了各级政府财力的增长和弱化了中央政府的宏观调控能力,不利于进行市场取向的经济体制改革。于是,在1992年党的14大提出建立社会主义市场经济体制的目标后,为了解决各级政府财力过少和中央财政宏观调能力削弱问题,从1994年起,实施分税制财政体制改革,并且这一体制实行一直延续至今。实践证明,实施这一体制是卓有成效的,如2009年中央财政收入占全国财政收入的比重为54%左右,全国财政收入占GDP的比重达到20.4%。
1994年的分税制改革,确立了中央政府与地方政府之间财政分配关系的基本框架,而其中如何完善中央政府与地方政府之间财政转移支付制度一直是这一体制运行的核心环节。因为我国区域经济发展很不平衡,由此所造成的地方政府间财力差距也十分悬殊,如果没有一套完善的财政转移支付制度予以调节地方政府间财力分布格局,就很难实现基本公共服务均等化的社会目标。在实施这一体制的过程中,由于我国对中央政府与地方政府间财政转移支付制度的不断调整和完善,尽管省级政府间的财力差距依然很大,但省级间人均政府财力的差距却在缩小,这对各地实现基本公共服务均等化具有积极地促进作用,表明分税制的实施,有利于平衡省级间政府财力和推动实现基本公共服务均等化的社会目标。应该看到,通过分税制的实施,主要解决了省级间政府财力的分配问题,却忽视了省级以下政府之间财政分配关系的调整,因为省级以下政府级次多,政府财力流转环节自然就多,而且省以下区域经济发展也很不平衡,导致省以下政府财力分布依然很不平衡。正是由于省以下政府财力差距悬殊,这就使得各个地方提供的基本公共服务水平存在很大差异。因此,在近年来加大民生财政制度建设的背景下,要实现全社会基本公共服务均等化的社会目标,在不断完善的中央政府与地方政府之间财政转移支付制度的前提下,未来对地方政府间财政分配关系的改革方向是继续推进和深化省以下政府财政体制的改革。
长期以来,我国省以下财政管理体制是以“省管市—市管县—县管乡”的基本架构来设计的,实践证明,在这一体制架构内对财政资金的拨付和上解所产生的根本缺陷是管理层次多,导致财政资金被截留的现象十分严重和财政资金运行效率低下。为消除这一体制的积弊,从2002年起,我国在部分省推行省直管县财政体制改革试点,鉴于省直管县财政体制改革是一项非常复杂的系统工程,不可能一蹴而就,必须循序渐进。到目前为止,基本形成三种改革模式:浙江模式、湖北模式和广东模式。2009年国家又明确提出全面建立省直管县财政体制的目标,并先将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围,积极稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,探索省直管县财政管理体制的新模式。由于我国东、中、西部地区差异比较大,各地社会经济发展情况也千差万别,不可能搞一种模式,而且推行省直管县财政体制改革要从当地实际情况出发,因地制宜,稳步实施。因此,未来财政管理体制改革的重点是全面推进省直管县财政管理体制改革。
推进结构性税制改革
1978年以来,我国税收制度的改革主要集中在调整国家与企业的分配关系上,旨在构建符合社会主义市场经济要求的复合税制体系,充分发挥税收对国民经济运行的调控作用。因此,为适应我国对外开放初期引进外资和开展对外经济合作的需要,从1980年9月到1981年12月,五届人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》,初步建立了一套涉外税收制度。在涉内税收方面,继续沿袭征收1973年确立的工商税。此后随着企业经营体制的改革,为规范国家与国有企业的分配关系,在1983年和1984年,国务院决定在全国实行第一步和第二步利改税改革和工商税制改革,基本确立了改革开放以后的我国税制体系的基本框架。1991年,七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法,统一了外资企业所得税,为将来与内资企业所得税合并做准备。1994年,为配合分税制财政管理体制的实施,我国对工商税制进行了自建立新中国以来最为深刻的一次改革,至此,适应社会主义市场经济体制要求的税制体系全面建立。进入21世纪,在经济全球化进程明显加快和我国加入WTO的背景下,为适应世界各国新一轮税制改革的变化,按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,我国积极稳妥地推动新一轮的税制改革,主要是:2004年在东北三省试行增值税转型试点、2005年改革出口退税机制、2006年全面取消农业税、2006年完善消费税、2008年统一企业所得税、2006年和2008年两次提高个人所得税免征额。2008年9月以后,面对汹涌而来的世界金融危机,国家果断实施积极财政政策应对金融危机对我国经济运行的冲击,大规模、高密度地实施结构性的税制调整:多次提高出口退税率、减免房地产税收、降低汽车购置税率、实行证券交易印花税单边征收、开征燃油税和实施消费型增值税等,在不足半年的时间里,如此密集地进行税制调整实属罕见,彰显政府助推产业结构调整和促进经济增长的意图和信心。
众所周知,2007年初爆发的美国次贷危机已经演变成为波及全球的金融危机,它对我国经济运行的冲击在2008年下半年开始显露,我国从2008年9月开始,及时调整宏观经济政策取向,果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,力挽我国经济下滑态势,使我国经济在2009年2月探底后,开始出现回升。到2009年下半年,我国经济企稳回升势头强劲,经济总体回升向好,2009年经济增长达到8.7%,实现预期目标。业已表明,此次金融危机最困难的时期已过,2010年我国经济面临世界各国经济复苏后的新格局,再像加入WTO以后持续7年之久的外贸进出口井喷式增长的情景已经不复重现,全球性的能源紧张、气候变暖、就业问题引发的贸易保护主义及主要发达国家的经济发展战略的调整,使得我国经济增长模式必须与时俱进地进行战略性调整。因此,为了激励企业自主创新,支持企业参与国际竞争,增强企业在国际竞争中的能力,积极开拓国内国外两个消费市场,尤其是扩大我国的农村消费市场,这就需要在保持现行税制体系基本不变的情况下,继续对现行税制实施结构性调整。
毫无疑问,在经历了此次金融危机以后,中国经济将进入新一轮增长周期,在面对商品、劳务、资本及人才要素流动进一步提高,中国经济融入世界经济步伐明显加快,中国经济实力显著上升的背景下,如何使我国的税制不仅能够适应社会经济发展的客观要求,而且使其更加具有弹性和国际竞争优势,是未来进一步深化税制改革的基本出发点。因此,未来中国税制改革的重点是:第一,完善个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制度。可以预见,我国的个人所得税在不久的未来会成为我国的主体税种,把现行分类所得税制度渐进改革为综合和分类相结合的个人所得税制度,是顺应时代发展,进行结构性税制改革的客观要求。第二,稳步推进物业税。按照公共产品理论,地方政府是提供地方性基本公共服务的主要责任主体,如果地方政府财力与其提供地方性基本公共服务的责任不匹配的话,将严重影响地方性基本公共服务均等化目标的实现。因此,能够为地方政府提供持续、稳定财力的物业税应当在未来择机开征,这既是建立地方税制体系的客观需要,也是提高地方政府财政能力的重要举措。第三,实施碳税或环境污染税制度。在全球气温受到温室气体排放不断上升和人们倡导低碳经济生活的前提下,绿色税收越来越受到各国政府的普遍关注,开征保护环境方面的税收不仅可以实现保护环境减少
污染的目的,还可减少对商品征税等的依赖,优化税制结构,从而降低税收扭曲效应。
预算管理的精细和民主
当1994年的分税制改革确立了中央政府与地方政府之间规范的财政分配关系后,构建符合社会主义市场经济体制要求的公共预算管理制度体系就被提上改革日程。为了加强财政监督和要求政府部门预算信息披露,2000年我国开始试行政府部门预算改革;为了加强对财政资金的集中管理和统筹财政资金的集中支付,2001年推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。为了加强对财政收支的管理,2001年底,国务院发布《财政部关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理意见的通知》,推行“收支两条线”改革。为了提高财政支出效率,2003年,我国正式实施《中华人民共和国政府采购法》,这标志着我国政府采购制度进入了全面实施阶段,这对加强财政支出管理、规范政府采购行为、节约财政资金、防止腐败行为发生等方面发挥了积极作用。由于近年来推行民生财政制度建设,各级政府加大了有关民生财政方面的支出,使财政支出结构发生较大变化,原有的政府预算收支划分已经不能适应新形势下的要求。于是,我国在2007年实行政府收支分类改革,这项改革措施有助于人们了解政府在公共财政制度下的收支情况,也便于国家间政府收支的比较。
预算管理制度是公共财政制度体系中的一项基本制度,政府预算的编制和执行已经成为国家政治生活中的主要议题之一,1995年实施的《中华人民共和国预算法》,为预算管理制度的建设和完善提供了法律依据,在建立和完善公共财政制度体系的过程中,我国推行了一系列加强预算管理的制度和措施,在制度建设方面,已经建立起一套基本适应社会主义市场经济的预算管理制度体系。然而,我国预算管理制度的完善必须与社会经济发展进程和世界其他各国预算管理制度的变革相适应。因此,未来预算管理制度的改革方向应在以下几个方面进行:第一,以我国社会经济发展的长期战略任务、总体目标为依据,编制中长期预算,并与年度预算相结合,既可提高预算管理的预见性,又能提高预算编制的科学性。第二,提高政府预算透明度。民生财政是公共财政的深化和延伸,而民主财政的建立又是民生财政在政治决策上的必然要求,民生财政决策机制的完善必然催生民主财政制度的建立。因此,推进提高政府预算透明的民主进程,是完善预算管理制度的重要环节。第三,提高预算精细化管理水平。日臻完善的预算管理制度必须与不断发展的预算管理技术相结合,客观上要求从预算编制、预算审查和批准到预算执行的各个环节实施精细化管理,才能提高政府预算编制质量和工作效率。第四,推进政府会计制度改革。随着政府预算精细化管理的不断深入,必须建立客观、准确、及时、全面地反映政府财政信息和资金运行情况的政府会计管理制度,这是从基础环节和技术层面上规范和加强财政资金管理的必然要求。
提高政府预算透明度和扩大民众参与政府预算决策程度是当今世界各国进行预算制度改革的两大热点,它们是民主协商、政治决策与政府财政信息公开三者之间的有机结合,是公共财政制度向民主财政制度转变的具体体现。因此,未来中国预算制度必须重点在精细和民主两个方面深化改革。第一,全面实施政府部门预算。政府部门预算是政府职能部门依据国家有关政策规定,审核、汇总所属基层预算单位的预算和本部门机关经费预算,经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖本部门各项收支的详细财政计划,编制精细化的政府部门预算是提高政府预算透明度的前提条件,也是政府财政信息公开最基本的内容和要求,有助于人们知晓政府在哪些方面的作为与不作为,有利于公众监督政府的行为,可以提高政府履行职能的能力和效率。第二,稳妥、逐步地扩大“参与式预算”的范围。提高民众参与政府预算制定的程度,被认为是民主政治制度建设的一项重要内容,缘自20世纪80年代后期巴西地方政府最早实施“参与式预算”的实践,引发了世界各国不少地方政府的效仿,1999年我国浙江温岭市新河镇在编制预算过程中实施的以“民主恳谈”方式为特征的“参与式预算”改革,是我国基层政府在编制预算中扩大民众参与程度,从而推进预算民主进程的有益尝试。应当注意的是,因为我国区域经济差别很大,制约各地民众参与基层政府预算编制和管理的因素不尽相同,应允许地方政府对“参与式预算”的模式进行探索,而且要积极稳妥、逐步地扩大“参与式预算”的范围。(作者为中央财经大学财政学院财政学系主任、财税研究所所长、教授)
