摘 要：绿色气候基金是为了支持发展中国家用于减缓和适应气候变化的活动，由发达国家出资建立的资金机制。作为世界各国共同应对气候变化的重要措施，绿色气候基金日益受到广泛关注，2015年底召开的巴黎气候大会也对其制度的构建做出了有益的探索。本文在对绿色气候基金的发展历程、主要内容和理论基础等内容进行分析的基础上，从基金来源、基金规模和基金分配等方面对绿色气候基金的完善进行探讨。
关键词：绿色气候基金；巴黎气候大会；基金来源；基金规模；基金分配
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0121-02
气候变化是当今国际社会共同面临的重大挑战，环境要素的整体性特征决定了各国必须通过国际合作，采取一致行动来应对气候变化。随着应对气候变化的国际合作不断深入，20世纪90年代，《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）应运而生。绿色气候基金（Green Climate Fund，GCF）就是在此框架下，世界各国在资金制度上漫长谈判取得的成果之一。在2015年底召开的巴黎气候大会上，作为大会的核心议题之一，绿色气候基金也受到了广泛关注。
一、绿色气候基金的概述
（一）绿色气候基金的发展历程
自1995年起，UNFCCC缔约方每年都会召开缔约方会议（Conferences of the Parties， COP），以便于进一步加强国际合作。在2009年哥本哈根会议（COP15）上，缔约方通过《哥本哈根协定》，同意成立哥本哈根“绿色气候基金”作为公约资金机制的经营实体，由发达国家出资建立全球绿色气候基金，以支持发展中国家用于减缓和适应气候变化的项目、政策等活动，协定要求发达国家承诺的资金必须是“新的额外的”。该基金在2010年坎昆大会（COP16）上得到最终确认，并根据2011年德班会议《启动绿色气候基金》（COP17）决议正式运行，在2012年多哈会议《绿色气候基金提交缔约方会议的报告和对绿色气候基金的指导》（COP18）、《缔约方会议与绿色气候基金之间的安排》（COP18）两个决议中达成基金运行的指导性意见[1]。相较于以前以同时运行多个全球环境公约机制的“全球环境资金”（Global Environment Fund，GEF）作为公约的履约资金机制，哥本哈根“绿色气候基金”的设立使得UNFCCC拥有了相对独立的资金机制。在气候变化问题日益严重的情况下，绿色气候基金也受到广泛关注。
（二）绿色气候基金的主要内容
统观已有关于绿色气候基金的研究，学界关注点主要集中于基金来源、基金规模和基金分配等核心问题。
首先，在基金来源方面，《坎昆协议》规定资金将包括各种不同来源，既有公共来源也有私人来源，既有双边来源也有多边来源，包括替代型的资金来源。从发达国家的实践来看，发达国家倾向于依靠国内的公共资金和私人资金履行其供资义务。公共资金包括来自发达国家的财政预算以及在碳市场中获得的资金收益，它们不仅直接供资注入绿色气候基金，而且对于吸引私人资金的参与也起到了促进作用。私人资金则主要来自发达国家内的企业和机构投资者，在实践中私人资金通常紧密依附于公共资金，而与其形成公私合作关系对外供资。通过与公共资金一起向发展国家提供双边援助，或向国际性运营实体出资，或是直接注入国际性气候资金运营实体中等方式实现供资义务[2]。私人资本以直接向发展中国家供资的方式进行资助的情况在实践中也并不少见，但是由于尚未形成规模，因此其还是作为补充性的实现方式。
其次，在基金规模方面，按照《哥本哈根协议》和《坎昆协议》的要求，发达国家在2010-2012年间出资建立300亿美元的快速启动基金，并在2020年前每年筹集不少于1 000亿美元长期资金，用于帮助发展中国家应对气候变化；但是对于资金分配计划并没有给出清晰可行的安排，使得资金的落实情况堪忧；对于基金之间的衔接也没有太多规定，极易出现快速启动基金与长期合作基金中间的空档期。据统计，在2010—2012年間，绿色气候基金的赠款仅约144亿美元，不及300亿美元融资目标的一半[3]。在2015年5月21日，绿色气候基金认捐额超过了总额的一半，标志着可以正式开展具体业务[4]。绿色气候基金资金规模不足成为阻碍当前应对气候变化工作进程的一个主要原因。
最后，在基金分配方面，《坎昆协议》的规定过于笼统，不利于根据资金使用国与项目情况进行资金分配，难以确保资金类型与资金用途相匹配。因此《坎昆协议》在规定发展中国家适当的减缓行动时增加了新的注册处、基金窗口等规定。基金窗口使得某项有利于应对气候变化建设的项目获得专门的基金来源，更有针对性地解决发展中国家应对气候变化的能力问题，使得绿色气候基金的分配更加方便可行。
二、绿色气候基金的理论基础
气候变化和国际合作的不断深入使得绿色气候基金的设立具有了必然性，它是世界各国基于对历史和现实情况考虑后做出的必然选择，其背后蕴含着深厚的理论思考，主要包括环境公平理论以及环境要素的整体性理论等理论基础。
（一）环境公平理论
20世纪末西方国家的“环境正义运动”催生了环境公平理念。环境公平，是指每个人都有获得有益的条件、利益或机会的权利。同理，每个国家都享有为提高本国实力而排放温室气体的权利。随着对气候变化问题的关注和气候科学认知能力的提高，发展中国家逐渐意识到气候变化问题并不仅仅是纯粹的环境问题，实际上也是生存权和发展权问题。随着国际社会环境公平的呼声日益强烈，在气候变化决策过程中愈加注重发挥环境公平的指导作用，无论从排放资格，还是从发展机会上都将天平向发展中国家倾斜，并通过调节资金的流向以促进发展中国家的健康发展[5]。而绿色气候基金的建立正是补足发展中国家未利用大气要素的损失和既有能力缺陷，实现“环境公平”理念的必然要求。
（二）环境要素的整体性理论
鉴于环境要素的整体性和气候变化的公害性特征，各国对大气等环境要素的直接利益是同质的，世界各国所拥有的气候利益也是共同的，这就要求我们采取一致的减缓及适应措施，以达到保护共同利益的效果。
但是，要形成共同应对行動，维护共同的气候利益是有条件的。一方面，必须考虑：发达国家生态保护情况较好，已经实现清洁生产，在其国内继续转变经济社会发展方式、增加温室气体储存能力的空间已然不大，但发展中国家的情况则相反，发展中国家大都还处于依靠传统工农业提高人民生活水平阶段，在可预见的未来经济社会发展还依赖排放潜力较大的生产方式，对资源环境的利用力度继续增大，是对大气系统整体造成影响的人为排放增量的主要来源国家。另一方面，由于发展中国家大都经济发展水平不高，为了应对气候变化带来的挑战，发展中国家需要大量的资金投入，能够实现本国承诺的目标的能力较弱，如果不为发展中国家提供技术上的支持或者提供经济上的支持，可能有一些发展中国家有心无力，无法兑现自己承诺的目标。所以他们需要来自发达国家的资金和技术援助。绿色气候基金则是通过人类社会内部应对能力的输送来达到合力解决气候变化难题的关键一步。
三、巴黎气候大会对绿色气候基金的构建及完善
2015年12月，UNFCCC第二十一次缔约方大会巴黎气候大会（COP21）在法国巴黎举行，在本次会议上195个缔约方达成了新的全球气候协议——《巴黎协定》，协定共29条，包括目标、减缓、适应、资金等内容，对绿色气候基金做了更加详尽的相关规定。但尽管如此，作为博弈的结果，绿色气候基金仍存在许多亟待完善的内容。
首先，在基金来源上，《巴黎协定》鼓励发达国家从各种大量来源、手段及渠道调动气候资金，指出公共资金应是支持资金的主体[6]。但是协定并没有对各种不同的来源做出具体说明，“大量来源、手段及渠道”的表达仍然较为模糊，而且并没有关于私人资金的相关规定，没有达到人们的希望。由于气候变化效果难以预测，仅依靠公共资金不能完全满足需要；加之私人资金主要来自于发达国家国内的大型企业和机构投资者，它们既有从事气候相关行业经济活动的实践经验，对拟资助的发展中国家相关项目的运行风险、可行性、预期回报等较为了解，自身又具有相对充足的流动资金。所以私人资金参与资助发展中国家势在必行。那么既然要扩大私人投资参与的规模、弥补公共资金数量的不足，就必须赋予私人资金在公约体系下一定的法律地位，这是未来必须面对的挑战。
其次，在资金规模上，《巴黎协定》对资助目标和定期核查通报制度进行了较为有益的探索，协定规定将“2020年后每年提供1000亿美元帮助发展中国家应对气候变化”作为底线，并且定期核查资金支持承诺的落实情况。尽管从COP17开始，发达国家并未就资金规模进行过多纠缠，而且本次会议对基金规模做出了较有突破性的规定，当前发达国家经济增长乏力，个别国家连续又遭受自然灾害打击，使得绿色气候基金的落实情况堪忧。为避免出现资金空档期，人们希望尽快规划好资金分配计划的路线图，显然本次大会在这一点上并没有进展。因此尽快规划好资金分配计划的路线图，为实现2020年起每年1 000亿美元的底线目标做出具体、可预见、清晰的安排变得极为重要[7]。
最后，在基金分配上，《巴黎协定》仍然将重心放在适应能力的增加与减缓措施的执行上，重点考虑那些对气候变化不利影响特别脆弱和受到严重能力限制的发展中国家缔约方的优先事项和需要。但是绿色气候基金在发展中国家内部如何分配一直是人们关注的焦点，这也是绿色气候基金能否切实可行的一个重要部分。在确定绿色气候基金在发展中国家内部的分配时应着重从以下几个方面入手：首先，应当确定资金使用的优先领域。必须解决减缓和适应实施能力问题，包括减缓和适应能力建设以及相应国家机构建设等优先领域，从而使资金接受国可以高效地接收并且运用资金[8]。其次，应当确定资金合适的接受者。确定绿色气候基金的优先领域，明确发展中国家缔约方中合适的接受者，使得绿色气候基金在国家或地区间合理分配，才能通过资金关系将各国连接为一个气候利益共同体。
总的看来，《巴黎协定》在绿色气候基金上取得了突破性的进展。尽管如此仍缺乏必要的技术细节。为了使绿色气候基金变得更加可行，国际社会需要在已经取得的有益成果的基础上继续加强合作，最终达到完善绿色气候基金，共同应对气候变化问题的目标。
参考文献：
[1]The Doha Climate Gateway[EB/OL][2017-10-10]. http：//unfccc.int/meetings/bonn_may_2016/meeting/9413.php.
[2]肖峰.国际气候资金法律制度研究[D].重庆：重庆大学，2014.
[3]崔连标，宋马林，朱磊，范英.全球绿色气候基金融资责任分摊机制研究——一种兼顾责任与能力的视角[J].财经研究，2015（3）.
[4]刘倩，粘书婷，王遥.国际气候资金机制的最新进展及中国对策[J].中国人口·资源与环境，2015（10）.
[5]郑艳，梁帆.气候公平原则与国际气候制度构建[J].世界经济与政治，2011（6）.
[6]“Report of the Conference of the Parties on its twenty-first
session， held in Paris from 30 November to 13 December
2015. Part one： Proceedings”[EB/OL][2017-10-10].http：//unfccc.int/ Documentation/Documents/advanced search/it-
ems/6911.php？priref=600008874.
[7]潘寻，张雯，朱留财.中国在气候变化谈判资金机制演变进程中的挑战及应对[J].中国人口·资源与环境，2013（10）.
[8]邓树刚，何斌.绿色气候基金：《联合国气候变化框架公约》资金机制的新发展[J].云南大学学报：法学版，2013（6）.
[9]崔连标，朱磊，范英.基于碳减排贡献原则的绿色气候基金分配研究[J].中国人口·资源与环境，2014（1）.
[10]李宗录.绿色气候基金融资的正当性标准与创新性来源[J].法学评论，2014（3）.
[11]韩缨.气候变化国际法问题研究[D].上海：华东政法大学，2011.
[12]崔连标.全球绿色气候基金方案设计与影响评估[D].合肥：中国科学技术大学，2014.
[13]于宏源.2015年气候治理发展及动向展望[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2016.
[14]李宗录.绿色气候基金基于特别提款权的融资构想评析[J].河南社会科学，2013（11）.
[15]徐保风.气候变化伦理[D].长沙：湖南师范大学，2014.
