摘要：党政合署是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度探索，目前已形成一般合署型、机构并入型、归口领导型、职责划入型四种党政合署类型。党政合署体制下党的工作机关承接了过去行政机关拥有的行政管理职权，有权必有责，用权受监督，因此，党的工作机关行政法律责任的构建将成为机构改革面临的重大课题。这既是对已有和将来可能出现的司法实践的正面回应，也是落实宪法第1条第二款的必然要求。今后应探索建立党的工作机关行政权行使的监督、制约和救济制度，从创新行政主体理论、完善国家法律与党内法规、明确责任承担方式和内容、提高党的工作机关的法治能力等方面，构建具有中国特色的党的工作机关行政法律责任体系。
关键词：党政合署；党的工作机关；行政权；权责一致；行政法律责任
中图分类号：D922104文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0029-08
基金项目：四川省高校人文社会科学重点研究基地科研项目“新《行政诉讼法》的实施机制研究”（JCSF2016-07）。
作者简介：曹舒（1992-），男，湖北巴东人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。一、问题的提出
党政合署是一项具有中国特色的完善党和国家机构职能体系的重要制度探索。其最先从党的纪检部门和政府的监察部门合署开始，实行“一套班子、两块牌子”的体制。2000年前后，合署办公的形式扩展到党和政府的其他部门，诸多具有不同编制、职责的党政机构因工作对象、工作性质相近或其它原因而实行合署，如国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室等。地方上如中共河南省委、河南省人民政府信访局、高等学校工作委员会与省教育厅等①。
随着党政合署领域的不断拓展，党的工作机关②因其与行政机关的机构与职能交叉，开始或多或少地直接参与公共事务的管理，实践中出现党的工作机关因行使权力而对公民、法人和其他组织的权利义务产生实际影响的案例。学界也开始关注党的工作机关能否作为行政诉讼被告的问题。有学者认为，党的执政地位决定了它的执政权不仅仅是党权，同时也是一种国家权力，包含了立法、行政、司法多种性质的权力，应当将党组织纳入行政诉讼的监督[1]。还有学者认为，当党的执政行为介入行政管理领域，涉及或运用了行政权力，并侵犯了相对人的合法权益时，人民法院应秉承宪法赋予的介入和监督行政权的权力，依法对违法行政行为进行司法审查[2]。然而这一时期的研究主要基于行政诉讼被告资格确认规则的重构，并未从党政合署的制度实践角度去分析党的工作机关应承担的法律责任。
中国特色社会主义进入新时代，党和国家机构改革也随之深化与发展。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）提出了要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，党政合署体制的战略高度进一步彰显，表明党对于传统的党政关系做出了重大思路调整，破除了“政治—行政”二分的藩篱，推进了党的领导体系和政府的治理体系相融合[3]。
可见，在新一轮党和国家机构改革的背景下，党政合署体制迎来了发展新时期。这一阶段改革的广度和深度将进一步加强，原本党政机构组织和职权分明的界限将逐渐淡化。由于法定职责的调整和法律实施主体的变化，将出现更多的党的工作机关涉足公共事务管理、行使国家公权力的情形。在此制度背景下，当因党的工作机关行使国家公权力而损害公民、法人和其他组织的合法权益时，其是否应承担相应的行政法律责任，是否应为新体制确立相应的监督、制约和救济制度，这将成为新时代机构改革所面临的重大课题，需要从法学角度作出回应。目前鲜有文献对党政合署体制下党的工作机关的行政法律责任进行研究，理论研究滞后于制度实践。对此，本文将以当前党政机关合署的主要实践为基础，分析党政合署体制下党的工作机关行政法律责任构建的基础与逻辑，探究能够保障党的工作机关行政法律责任构建的路径，以期能够真正发挥党政合署体制对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。
二、机构改革下党政机关合署办公的主要实践
此次党和国家机构改革是将改革的重点从传统的单一的行政体制改革转移到党政机关合署合并的党政联动体制上来。可以说，十九大周期内的党政机构改革工作将围绕《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《条例》）所指的“党的工作机关”与“国家机关”（主要是政府的工作部门）之间展开[4]，且根据《方案》的要求，今后省市县将普遍推广党政合署的组织形式。因此，厘清现有的党政机关合署类型是探究该体制下党的工作机关行政法律责任构建的基础。
从最初的中央纪检监察合署到党政合署的地方性试验，再到广东顺德推行的大部门式党政合署[5]，可以说，此次机构改革中党政合署模式的确立正是对历次中央和地方党政合署实践的总结和升华。同样，与过去的党政合署体制也存在着一定的差别。首先，数量上。过去的党政合署主要是一个党的工作机关和一个政府工作部门的合署，而此次党政合署还存在多个政府部门与一个党的工作机关的合署。其次，内容上。过去合署办公的两个部门负责的事务具有高度关联性，或者是管理的对象大体重合，如监督党员干部[6]；或是职能性质极为相近，如信访工作、农村工作等。此次党政合署对此要求不高。再次，形式上。过去党政合署实行的“一套班子，两块牌子”的组织形式，机构和职能的整合并不多。此次党政合署的形式更丰富，包括划归、并入、归口等，其职能职责、管理体制、工作机制、人員配置等比之前的要复杂。
《方案》提出了20项深化党中央机构改革的具体措施，其中大部分为党的工作机关与国家机关之间的合署。同时，《方案》还要求：“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。”可见，中央机构改革的党政合署方案将对地方机构改革起到一定的示范作用，可以说，2019年3月前完成的地方机构改革是在以中央机构改革方案为蓝本的基础上，结合地方实际充分发挥地方自主性的结果。笔者在分析过去党政合署实践并结合当前机构改革方案的基础上，总结了我国党政机关合署的主要类型。
