[摘要]推进全面依法治国，建设法治中国，实现国家治理现代化，应当从顶层设计和理论与实践的结合上，加强对三权分工体系的研究。在党和国家政治生活中，实际上存在决策、执行、监督三种政治功能，存在决策权、执行权、监督权三种公权力。三种权力的分工、功能、职责、运行方式等不尽相同，但它们是一个不可分离、相辅相成的有机整体。在推进国家治理现代化进程中，应当构建相互协同、彼此制约、共同担责的三权分工体系，形成“一损俱损、一荣俱荣”的良性循环机制，使三权运行能够发生良法善治的“化学反应”。
[关键词]依法治国;决策权;执行权;监督权;国家治理;现代化;法治化
[中图分类号]D9200[文献标志码]A[文章编号]16724917（2019）04000107
一、良法善治三权分工体系的基本内涵
推进国家治理现代化，一项重要任务，就是如何通过统筹推进、协同推进、系统推进、全面推进、有序推进等途径和方式，实现国家治理最优化、高效化、科学化、民主化、法治化的良法善治。古希腊的亚里士多德曾经说过：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”[1] 事实上，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”。[2]世界历史早已证明，治国理政必须用“良法”，如果以“恶法”治国，其结果必然是害国殃民。只有“良法”才能实现善治，良法是善治的前提与基础。何谓“良法”？“良法”就是要求应当以一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型、符合人类文明价值理性的良法体系治理国家和社会。[3]习近平总书记对我国制定“良法”的基本要求是：要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用……努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。[4]
政治学意义上的“善治”包括十个要素，即合法性，法治，透明性，责任性，回应（公共管理人员和管理机构须对公民的要求做出及时和负责的反应），有效，参与（公民广泛的政治参与和社会参与），稳定，廉洁，公正。[5]简而言之，“善治”就是“良法”的实现，即良好的宪法和法律得以有效实施，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。国家治理的现代化和法治化，必须强化良法善治。党的十九大明确提出要“以良法促进发展、保障善治”[6]。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。……全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施;令出，唯行而不返’。”[7]良法善治，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是治国理政和全面依法治国的最佳境界。
2019年7月，习近平总书记在出席深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话中指出：“深化黨和国家机构改革，是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。”“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”[8]推进国家治理体制和治理能力现代化，既是一场政治体制改革性质的深刻政治变革，是党的领导体系和国家上层建筑领域的自我完善和现代化调适，是“一次全面深化改革的战略性战役”，也是一个关涉多领域、多方面、多层次、多环节、多要素的庞大复杂精细的党和国家政治发展的系统工程，需要在党的集中领导、顶层设计、统一规划、统筹协调下，积极稳妥、循序渐进地推进实施。
我国良法善治的三权分工体系，与西方国家实行的“三权分立”有着根本区别。三权分立作为西方民主政治的组织活动原则，实质是资产阶级内部的权力分工。正如马克思深刻揭露资产阶级三权分立时所指出的那样：资产阶级把“分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”，[9]对于工人阶级和广大劳动人民来讲，资产阶级从来不会把统治的权力分出来。在实践中，众所周知，三权分立存在的主要弊端，除了互相掣肘、互相扯皮、丧失效率之外，主要就是人民不是国家的主人和民主的主体，公民权利与国家权力形成对立状态。我国不实行西方国家的“三权分立”“宪政民主”“多党制”和“司法独立”，而是实行民主集中制，实行共产党领导的多党合作与政治协商的新型政党制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本制度载体。在《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》确立的根本制度体系框架下，党和国家的重大权力体系，可以分为顶层设计的“三权分工体系”，党政结合的“五权分工体系”中国特色社会主义的“五权分工”体系，即党的执政权（领导权）和国家的立法权、行政权、监察权和司法权（例如，习近平总书记说：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期）。这“五权”分工实质上体现的是“党政”权力关系，即遵循“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”的原则，坚持党的集中统一领导，实现“三个统一”和“四个善于”。，中国特色司法权的“四权分工体系”中国特色社会主义的司法权体系，即侦查权、检察权、审判权、执行权。习近平总书记指出：“造成冤案的原因很多，其中有司法人员缺乏基本的司法良知和责任担当的问题，更深层次的则是司法职权配置和权力运行机制不科学，侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制没有真正形成。”参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。，中央和地方合理分工的“央地分权体系”，等等。
第17卷第4期李林：构建良法善治的三权分工体系
北京联合大学学报（人文社会科学版）2019年10月
顶层设计的“三权分工体系”，既不是一个宪法和法律概念，因为在我国现行宪法和法律体系中，我们不能直接找到“三权分工体系”的宪法或者法律依据，即使有近似的概念如“立法权、行政权、审判权、检察权”等，在主体和内涵等方面也有诸多区别;也不是一个凭空想象的纯学理概念或者理论模型，因为在我国政治和国家生活的实践中，实际上存在着决策、执行、监督这三种基本功能，存在着与之相对应的决策权、执行权、监督权和这三权的权力主体。这里讲的顶层设计“三权分工体系”，是一种研究范式、一种分析框架，它以实现国家治理现代化的良法善治为目标，从当代中国政治实践、政治运行和政治功能等角度，按照政治活动过程中决策、执行、监督的不同环节、不同功能、不同权力属性等特征，对公权力体系做出的划分。在我国政治和国家生活顶层设计的权力体系下，公权力可以分为：一是决策权（有关主体依照一定规则和程序对政策、策略、方法、方案、行动等作出选择、驾驭、支配等决定的权力），其主体包括作为执政党的中国共产党，作为最高国家权力机关的人民代表大会，作为统一战线组织的中国人民政治协商会议;二是执行权（有关主体依照其权限和职能贯彻落实、履行施行有关政策决定、法律法规、命令决议等决策或意志的权力），其主体包括国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关;三是监督权（有关主体依照职能和程序对公权力采取规范、制约、控制、监察、督导、约束等举措的权力），其主体是国家监察委员会和党的纪律检查委员会。在政治学和管理学一般意义上说，“决策、执行和监督是任何管理的三项基本活动……从学理上说，决策、执行与监督三分提出的直接依据就是管理过程或权力运行过程的政治分工理论。”[10]
