在过去的30多年里，中国执政党和政府从中国的法治建设实践出发，在充分吸收法学界的研究成果的基础上，逐步提出并不断丰富中国特色社会主义法律体系理论。这一理论是中国化的马克思主义法律理论的重要组成部分，也是真正指导和影响当代中国法治建设的重要理论。本文以1978年以来中国执政党的重要政治文献和全国人大常委会工作报告为主要文本，考察了中国特色社会主义法律体系理论的孕育、形成和发展过程。在此基础上，本文从思想渊源、核心观念、社会历史背景等方面反思了这一理论的诸多特点。最后，以增强立法的可操作性为例，讨论了进一步完善和发展中国特色社会主义法律体系理论的问题。
值得指出的是，全国人大常委会工作报告是研究中同特色社会主义法律体系理论最重要的文本。尽管除了全国人大常委会工作报告之外，党代会的政治报告、党的中央全会的重大决定、党和国家领导人的重要讲话可能都包含有法律体系问题的重要论述，但是，党代会的政治报告、党的中央全会的重大决定、党和国家领导人的重要讲话一般关于法律体系的专门论述很少，往往只有一句话或几句话，尽管某些重要的法律体系思想可能首先是由上述几种文本提出来的。相比之下，全国人大常委会工作报告则经常有较大的篇幅讨论立法工作或规划，阐述有关法律体系建设的思想。
一、中国特色社会主义法律体系理论的孕育、形成和发展过程
学者们普遍注意到，1997年中共十五大报告提出了“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的设想，因而往往把中共十五大作为中国特色社会主义法律体系理论提出的历史起点。应当承认，在历次党代会政治报告中，十五大报告确实是首次明确提出“中国特色社会主义法律体系”这一命题。然而，如果我们把考察视域扩大到执政党和国家立法机关的各种政治文献，就会发现早在中共十五大之前，全国人大常委会工作报告和中共中央重要决定就先后提出过“有中国特色的法律体系”、“适应社会主义市场经济的法律体系”、“社会主义市场经济法律体系”等命题。因此，中国特色社会主义法律体系理论事实上是经过了较长时期的理论准备和实践验证而后才明确提出来的。
在20世纪80年代，尽管当时全国人大常委会工作报告在论述立法工作任务或目标时一个套路化的提法是“加强立法工作，健全社会主义法制”，但也曾两次论及过建立或形成法律体系的问题。第一次是1982年全国人大常委会工作报告。该报告在总结上一年立法工作经验时提到，立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系。这是全国人大常委会第一次提出建立“中国特色法律体系”的构想。非常可惜的是，这样一个珍贵的思想火花一闪而过，并没有立即引起持续的关注和讨论。第二次是1988年全国人大常委会工作报告。该报告在总结六届全国人大常委会任期内的立法成就时说，立法工作的重大进展，使我国在国家政治生活、经济生活、社会生活的基本方面，已经不再是无法可依，而是有法可依。因此，该报告宣布，以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。在现在看来，当时就宣布社会主义法律体系已初步形成显然为时过早，但它确实反映了立法机关急于建构法律体系的迫切心情。
进入20世纪90年代以后，社会主义市场经济理论的确立加快了法律体系理论上升为主流政治话语和立法政策的步伐。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的第一项法制建设目标是：遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。在此基础上，1994年八届全国人大二次会议的常委会工作报告明确提出了“社会主义市场经济法律体系”的命题，并提出争取在八届全国人大常委会任期内基本形成社会主义市场经济法律体系的框架。此后，八届全国人大常委会每年的工作报告都要谈及社会主义市场经济法律体系的构筑问题。1998年全国人大常委会工作报告在总结八届全国人大常委会任期内的立法成就时说，本届任期内制定的有关市场经济方面的法律，连同以前制定的有关经济法律，初步构成了社会主义市场经济法律体系框架。毫无疑问，八届全国人大常委会所反复强调和论证的社会主义市场经济法律体系理论为中共十五大进一步提出“中国特色社会主义法律体系”命题奠定了理论前提和实践基础。
不过，1997年中共十五大的召开在中国法治建设史上的确是具有里程碑意义的标志性事件。这次党代会不仅提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，而且宣布“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”，因而标志着“中国特色社会主义法律体系”命题的正式确立。此后，中共十六大、十七大进一步确认和深化了“中国特色社会主义法律体系”这一命题。2002年中共十六大报告提出，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。与中共十五大报告相比，一个显著的变化是把“有中国特色社会主义法律体系”的提法简化为“中国特色社会主义法律体系”。2007年中共十七大报告提出，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。与中共十五大、十六大报告相比，一个重大的进步是把科学立法和民主立法确立为完善社会主义法律体系的根本途径。
自中共十五大以来，九届、十届、十一届全国人大常委会在理论上不断深化中国特色社会主义法律体系研究，在实践上不断推进中国特色社会主义法律体系建设。九届全国人大常委会的重要理论贡献是明确阐释了中国特色社会主义法律体系的形成标志和部门构成。九届全国人大常委会从履职之初就专门成立了有中国特色社会主义法律体系研究小组，专门就我国法律体系的部门划分、基本特征和主要内容开展研究。2001年全国人大常委会工作报告提出，中国特色社会主义法律体系形成的基本标志是：第一，涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全。第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来。第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套，并把中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。在十届全国人大一次会议上，李鹏委员长在代表九届全国人大常委会所作的工作报告中宣布，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。
十届全国人大常委会在立法上的重要贡献是积极探索民主立法和科学立法的有效形式。十届全国人大常委会从一开始就明确提出任期内“以基本形成中同特色社会主义法律体系为目标，以提高立法质量为重点”的立法工作思路，并认为科学立法、民
主立法是提高立法质量的重要途径。2008年全国人大常委会工作报告总结了科学立法和民主立法的诸多形式：一是将法律草案全文向社会公布，广泛听取各方而尤其是基层群众的意见。二是举行立法听证会，直接听取公众和有关方面意见。三是提请审议的法律草案印发有关中央和国家机关、地方和单位，召开各种形式座谈会征求意见，对法律草案中专业性强的问题，召开论证会，组织专家充分论证。四是重要法律草案在大会审议前，组织代表提前审阅和讨论，充分听取代表意见，修改完善法律草案。五是认真执行审次制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的耐心协商，需要论证的充分论证，反复审议修改完善，在各方面基本取得共识后再提请表决。
十一届全国人大常委会继续深化对中国特色社会主义法律体系的理论探索。2009年全国人大常委会工作报告强调，在形成并完善中国特色社会主义法律体系的过程中，不能用西方的法律体系来套我们的法律体系。外国法律体系中有的法律，不符合我国国情和实际的，我们不搞；外国法律体系中没有的法律，但我国现实生活需要的，要及时制定。要区分法律手段和其他调整手段的关系，需要用法律调整的才通过立法来规范，以更好地发挥法制的功能和作用。2010年全国人大常委会工作报告提出了科学立法和民主立法的新形式，即启动立法后评估试点，结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题，有针对性地选择事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作，探索建立立法后评估工作机制。
从上述分析可以看出，执政党和国家立法机关对中国特色社会主义法律体系的认识日益清晰和深入，因而中国特色社会主义法律体系理论的内容不断丰富和深刻。
二、中国特色社会主义法律体系理论的反思
从思想渊源上看，中国特色社会主义法律体系理论深受苏联的法律体系理论的影响。在法学领域，不同国家、不同学派的法学家对法律体系有着极不相同的理解。奥斯丁、凯尔逊、哈特等分析实证主义法学家更为关心法律体系与其他规范体系的区别，往往把法律体系理解为可用一定标准识别、具有某种逻辑结构的规范体系。在凯尔逊那里，法律体系的识别标准就是基本规范，法律体系是由可以从同一基本规范追溯自己效力的所有规范组成。按照规范效力的高低，凯尔逊从逻辑上把法律规范分为基本规范、宪法规范、一般规范和个别规范四个层次。比较法学家出于比较不同国家法的需要，往往对法律体系做超出规范体系的宽泛理解，把法律体系理解为包括法律机构、角色、过程、规范等要素在内的法律系统。例如，梅里曼认为，法律体系是指社会成员或观察者认为属于法律或司法范畴的众多角色、机构和过程的复合体。
中国政治界和法学界对法律体系的理解深受苏联的法律体系理论的影响，即把法律体系理解为部门法体系。苏联学者在批判资产阶级法律体系理论的过程中，逐步提出了以法律部门为基本框架、以法律调整对象和方法为法律部门划分标准的法律体系理论。中国法学界从20世纪50年代开始就一直沿袭这一法律体系理论。中国法学界给法律体系所下的一个经典性的定义是：“法律体系通常是指南一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”。但是，关于法律体系的部门划分问题，法学界和法律界一直争论不休，提出了各种各样的法律部门划分方案，如三分法、七分法、八分法、十分法等。全国人大常委会采用的是一种七分法方案，即分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门。
和其他类型的法律体系理论相比，这种以部门法的合理划分为核心特征的法律体系理论的优势在于具有更强的实践指导和应用功能。在法律发展战略上，它指引政治家和立法者全面地考虑本国现实的社会关系和社会生活的法律调整需要，合理地设计本国法律体系的框架结构，确定法律发展的目标和方向。在立法上，它指引立法者按照部门法结构有目的、有规划、有秩序地开展立法工作，比如先立各个部门法中起支架作用的主要法律，后立起辅助配套作用的其他法律，从而避免那种头痛医头、脚痛医脚的应急式零散式立法方式。在法律完善上，它指引立法者发现和解决法律体系内部的矛盾、冲突，发现和填补法律体系的漏洞、空白。在法律的理解和适用上，它指引执行和适用法律的人从法律体系或法律部门的精神、原理和原则出发，理解和解释各项具体的法律法规的条文或术语的含义。在法律汇编和检索上，它为汇编者提供了将数量众多的法律法规有序编排组合在一起的分类系统，从而便于学习和使用法律的人检索和查找各项具体的法律法规。法律体系理论的这几个方面功能在我国法律实践均已充分体现出来。
从思想特征上看，中国特色社会主义法律体系理论内含着几种核心观念：第一，国家中心主义观念，即把法律体系仅仅理解为国家法的体系。这种法律体系观念在很大程度上是国家中心主义法律观的产物。按照这种国家中心主义法律观，法律是由国家确立并维护的行为规范，只有国家才会有自己的法律体系。中国政治界和法学界的法律体系概念都强调，法律体系是由国家全部法律规范构成的整体。而且，并非所有出自国家的规范都属于法律体系的组成部分。依照全国人大常委会的权威解释，中国特色社会主义法律体系是由法律、行政法规、地方性法规(自治条例、单行条例)三个层次的法律规范构成。在三个层次的法律规范中，除行政法规是由国务院(行政机关)制定外，其他两类法律规范都是由权力机关制定，即分别由全国人大及其常委会、省级和较大的市的人大及其常委会、民族自治地方的人大制定。这样，不仅社会组织确立的行为规范被排除在法律体系之外，即使是国家机关颁布的大量重要行为规范，诸如最高司法机关颁布的司法解释，国务院各部委及省、较大的市人民政府颁布的行政规章，也被排除在法律体系之外。因此，中国的法律体系理论实际上是一种加强版的国家中心主义法律理论，即以权力机关为中心的法律理论。
第二，建构理性主义观念，即相信经过立法者和各方面的立法努力就达致自足圆满的法律体系的目标。这种乐观自信的情绪既见诸学术界的论文著作，又见诸政治界的报告文件。学者们认为，通过人的理性或主观能动性就能建构一个合理完善的法律体系。在国家的大法律体系之下，学者们又提出建构循环经济法律体系、公共卫生法律体系、农村社会保障法律体系等各种小法律体系。甚至一些法律史学者运用法律体系概念研究古代法，建构起一个“古代法律体系”，如汉代法律体系、唐代法律体系、宋代法律体系。在政治界，执政党的重要文件和全国人大常委会的工作报告都反复确认2010年形成中国特色社会主义法律体系的雄心壮志，并且不断宣布在这一征程中所取得的各种阶段性成果。这种豪气冲天的政治景象不仅在经验主义传统深厚的普通法
系国家闻所未闻，即使是理性主义气质鲜明的欧洲大陆法国家也望尘莫及。
第三，整体主义观念，即认为法律体系是一个门类齐全、结构严谨、内部协调的有机整体。按照新近出版的马克思主义理论研究和建设工程《法理学》教材的解释，门类齐全是指法律部门的设置必须齐备，各个法律部门中主要的法律都已制定出来，以编织成一张疏而不漏的法网，使各方面都能有法可依；结构严谨是指属于同一法律部门的法律规范之间必须层次分明、位阶有序，各项法律、法规和规章配套，能做到上下左右相互衔接、紧密配合；内部协调是指各个部门、各个规范之间彼此协调和谐，既不能相互重复，也不能相互矛盾。整体主义观念与国家主义观念是互相支撑的。许多学者都从国家主权的统一性来解释法律体系的统一性。苏联学者认为，民族法律体系“表现了经济基础的统一，是该国国家主权的表现形式”。国内学者一般也强调，法律体系是一个国家主权的象征和表现。
从社会历史背景来看，上述法律体系理论和观念反映了当代中国建构现代民族国家的现实需要。笔者曾在一篇论文中谈到，上述法律体系的理想形象不过是人们所建构起来的现代民族国家的政治法律形象的一部分，是现代民族国家形成和崛起之现实需要的理论表达。在我看来，现代民族国家的形成过程不仅是它从各种地方的、民间的、传统的权威手中夺走暴力的控制权从而成为其统治区域内唯一合法地垄断暴力的组织的过程，也是它所创建的统一的、普遍的、理性的规则逐渐凌驾于各种地方的、民间的、传统的习俗或规范之上从而最终成为独占“法律”的王冠的过程。然而，直到今天，建立完全现代意义上的民族国家，特别是确立起国家法的统治地位(法治)，仍是中国社会尚未完成的重要历史任务。由各个权力部门所发起或担当的法律体系建构工程、法治政府建设工程、司法改革工程、社会主义法治理念教育工程、送法下乡工程等都可以看做是完成这一历史任务的诸多努力。
其中，由国家权力机关所主导的法律体系建构工程尤为重要。这是因为，国家法的全面统治的一个前提条件，就是社会生活的各个领域都确立起相应的法律规则，即建立起一个独立的、统一的、完整的法律体系。只有这样，国家法才能真正压倒或取代各种地方的、民间的、传统的习俗或规范，从而确立起国家法对社会关系全面的、排他性的支配或控制。正因为如此，在改革开放新时期，从邓小平开始的历代领导人都非常重视立法工作。邓小平在1978年《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中指出，现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。他还提出了著名的“有比没有好，快搞比慢搞好”的立法方针。正是在这种立法方针的指引下，中国立法驶入了史上前例的快车道，执政党也给法律体系的形成设定了时间表。
三、中国特色社会主义法律体系理论的完善
尽管在过去的30多年中，中国特色社会主义法律体系的建构工程确实取得了历史性的成就，今年我们可以自豪地宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，但正如学术界有法律体系的理论研究所显示的那样，中国法律体系的建设或完善仍面临着许多突出的问题，如“一国两制”条件下特别行政区法律在中国法律体系中的地位，国际法在中同法律体系中的地位(国内法与国际法的关系)，行政规章和司法解释在中国法律体系中的地位，民间规则(乡规民约、风俗习惯等)与国家法律体系的关系等。一些论文著作已提出和讨论了这些问题，这些研究成果对于完善中国特色社会主义法律体系理论具有重要的学术价值。在此，本文仅以增强法律可操作性问题的讨论为例，说明进一步完善中国特色社会主义法律体系理论的必要性。
法律的实施状况不佳是当前中国法治建设实践中相当突出的问题。学者们一般把这一问题的原因归结为执法者素质不高、公民法律意识不强等社会因素。其实，问题不仅出在执法、司法或守法环节，也出在立法环节本身。正如周旺生教授所说的那样，中同法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节，但首先是存在于立法环节，立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。在我看来，立法环节的主要问题在于立法的可操作性不强，而可操作性不强的原因主要不是立法技术的落后，而是制度设计的实体性缺陷。我在此只讨论现行立法在制度设计上的两大突出的实体性缺陷。
一是在法律实施力量上忽视民间力量的作用。受国家中心主义的政治思维的影响，政治家和立法者往往把解决社会问题的全部希望都寄托于政府，而忽视了民间力量越来越重要的作用。这种倾向表现在立法中，就是绝大多数立法都以政府为中心，为政府设定各种职权和职责，而毫不考虑民间力量的存在。例如，在环境保护立法上，我们都看到，无论是中央的环境保护法律，还是地方的环境保护法规，实施效果都很不理想。一个很重要的原因就是环境保护立法上的先天不足，即单纯依靠政府来解决环境污染问题。一方面，在不少地方，地方政府为了追求一时GDP的增长，对本地企业的环境污染行为不仅睁一只眼闭一只眼，甚至主动充当保护伞。这使得中央和地方的环境保护法律法规在这些地方形同虚设。另一方面，对环境保护事业满怀忠心和热情的民间环境保护组织，由于缺乏合法的身份、手段、途径，不仅在防治环境污染上很难充分发挥作用，而且还经常受到地方政府的打压。如果我们以立法的形式确认和调动民间环境保护组织的作用，中国环境保护立法的实施状况无疑会大有改观。
另一个例子是防震减灾立法。1997年通过的《防震减灾法》基本上没有考虑民间力量在救灾减灾上的作用。但是，2008年汶川大地震发生后，成千上万的民间组织和志愿者投人震后的救援行动中来，在相当程度上分担了政府的压力和责任。所以，外周媒体称，地震释放了中国的民间力量。2008年底修改后的《防震减灾法》针对这种情况作出了积极回应，但是规定仍然比较简单，诸如国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。这两个例子表明，只有引导、调动和规制民间力量在解决各种社会问题上的作用，而不是单靠政府的力量去解决纷繁复杂的社会问题，法律法规才能得到更有效的实施。
二是在守法的激励机制设计上主要依赖惩罚机制。显然，当人们觉得“守法吃亏，违法占便宜”时，就没有人会愿意守法。因而，让人们守法的一个前提条件是，守法的结果比违法的结果有利。这就是守法的激励机制设计问题。在我国现行立法中，立法者主要使用的守法激励机制是惩罚机制，即给违法行为设定法律责任，如罚款、强制拆除、责令停止营业、吊销营业执照等。惩罚机制通过使“违法者吃亏、守法者不吃亏”而激励人们守法。这种表面上看起来很管用的激励机制实际上存在一个致命的局限性，即它完全取决于政府官员执法的能力和积极性。因为对违法行为的惩罚完全由政府官员来实
施，只有当政府官员有足够的执法能力和积极性去发现、查证、惩罚所有违法行为时，惩罚机制激励人们守法的作用才能充分发挥。但事实上，政府官员既缺乏足够的执法能力，又缺乏足够的执法积极性，去发现、查实、惩罚所有违法行为。政府官员缺乏足够的执法能力的情形很多，如执法官员人数少、装备差，或者违法行为数量多，或者违法行为非常隐蔽，难以发现或侦破。缺乏执法积极性的情形也很多，如政府与违法者的利益相关，或者政府官员被收买。这些情形会大大地降低违法行为被查处、被惩罚的概率，甚至导致违法者不会吃亏，反而占便宜，从而鼓励更多的违法行为。举个最简单的例子，某一类违法行为每次能获利一万元，相应的法律惩罚是两万元。如果该类违法行为被政府查处、惩罚的概率维持在50％以上，一个理性人是不会去违法的，因为违法要吃亏。但是，如果这个概率低于50％，违法就变成了有利可图的事情。例如，查处的概率是40％，行为人违法10次，获利10万元，只有4次被查处，罚款8万元，最后还获利2万元。在这种情形下，惩罚机制实际上失去了激励人们守法的作用。
在相当多的法律问题上，采用其他激励机制的效果可能明显优于惩罚机制。一个典型例子是见义勇为的立法问题。见难不帮、见死不救已经成为前一个时期社会热议的问题，于是很多人呼吁通过立法来解决这个问题。立法的思路有两种：一种思路是惩罚见义不勇为者。但这种立法的可操作性很值得怀疑。且不考虑执法机关的能力和积极性，立法本身就给执法机关出了一个难题，如何认定见义不勇为者。假如说，有位妇女晚上10点钟在几栋居民楼中间被歹徒强奸，呼喊救命。很多居民都听到求救声，甚至隔着窗户看到了，但没有人见义勇为。试想执法机关如何认定和抓捕违法者?另一种思路是对见义勇为者进行奖励，包括物质上和精神上的双重表彰奖励，使见义勇为者不仅不会吃亏，而且还名利双收。这种激励机制就完全不同于惩罚机制。形象一点说，它们之间的差别是，一个是用鲜花外带红包欢迎凯旋的英雄，一个是用皮鞭外加大砍刀逼迫人们做英雄。两种方式孰优孰劣，是不言而喻的。我们欣喜地看到，许多地方的见义勇为立法都采用了第二种立法思路，即使用的是奖励机制，而非惩罚机制。如果中国立法能够改变主要依赖惩罚机制的局面，更多地采用其他更为有效的激励机制，立法的可操作性和有效性将会大大提升。
