摘要：我国高等教育质量保障随同高等教育快速发展的步伐，先后经历了合格评估、优秀评估、随机性水平评估和水平评估四种形式，基本形成了我国特色的评估制度，正逐步向规范化、科学化、专业化和制度化阶段发展。虽然首轮评估“意义重大，成绩显著”，但存在“评估结果与现实矛盾”等诸多问题以及政府强权模式占主导地位等挑战。论文认为，我国高等教育质量保障的最终目的就是提高高等教育质量、“推动高等教育内涵式发展”。站在未来与历史的节点上，中国高等教育质量保障既不应是中国独有的评估现象，也不应是西方的机械翻版，我们应聚焦于“为教育而评估”的质量保障观、建立国家教育质量标准体系等四个方向求发展。
关键词：高等教育；质量保障；评估；质量保障观；内涵式发展
中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2014）04-0075-06
自1999年中国高校扩招后，高校规模迅速扩大。毫无疑问，我国高等教育经历了世界高等教育史上绝无先例的跨越式、超常规的“外延发展模式”。2010年具有高等教育文化程度的人口为119亿人，每10万人中具有高等教育文化程度的由3611人（2000年）上升到8930人[1]；毛入学率从1998年的976%提高到2011年的269%。我国用不到10年时间跨越式走过了发达国家数十年甚至上百年走过的从精英教育到大众化教育的发展阶段，而且顺利越过了南美和非洲部分发展中国家虽先于我国实现高等教育大众化，但毛入学率普遍停顿在18%至23%的“过渡期”和“停滞期”。今天，我国高等教育大众化水平进一步提高，3167万人的在学总规模超过俄罗斯、印度和美国，稳居世界第一，成为世界第一的高等教育大国。然而，一个明显的事实是，一些高校的物质条件、制度建设、人才建设乃至心理准备程度，都没有达到承担大规模教育任务的能力。面对这个现实而又急迫的问题，质量提升已成为进入高等教育大众化阶段后“重中之重”的任务，中国高等教育质量保障之历程走进了最为重要的历史节点。
一、我国高等教育质量保障机构的历程
（一）试点阶段（1985—1990年）
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，教育管理部门要“定期对高等学校的办学水平进行评估”[2]，由此开始了有计划、有组织的高校评估。1990年，中华人民共和国国家教育委员会颁发《普通高等学校教育评估暂行规定》（第14号），对高等教育评价性质、目的、任务、指导思想和基本形式等都作了明确规定，确立了我国高等教育评估制度的基本框架。这是我国第一个高等教育评价方面的法规性文件，标志着我国教育评价进入了一个稳步发展的新阶段。
据不完全统计，1990年，国家教委组织的院校评估试点工作涉及8个部委、6个省市的近500多所学校，评估内容包括办学水平评估、专业评估和课程评估等多种试点工作。这标志着我国教育评价工作开始起步。
（二）实验性评估阶段（1991—2001年）
1991年6月，“中国高等教育评估研究协作组”在天津成立后，确定了“八五”期间四个教育评估方面的研究课题，并积极开展了一系列卓有成效的工作。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确指出“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系”，各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务[3]。
从1994年开始，国家教委开始实施普通高等学校本科教学工作水平评估。其特征是区分高校类型，以三套方案进行评估：一是对新建本科院校实施“合格评估”；二是对办学历史较长、水平较高的重点大学进行“优秀评估”；三是对介于两者之间的高校进行“随机性水平评估”[4]。截至2001年，教育部共完成对254所学校的评估，其中合格评估192所，优秀评估16所，随机性水平评估46所。
这一阶段，高等教育质量保障活动的开展尚属于实验性评估。同期，江苏、上海、云南等省（市）建立了10多家教育评估机构，大学排行等自发性社会评价组织也越来越活跃。
（三）5年一轮正式评估阶段（2002—2008年）
2002年6月，教育部将合格评估、优秀评估和随机性水平评估三种形式的评估进行了重新调整，合三为一，统一为现行的“普通高等学校本科教学工作水平评估”[4]。2003年，教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》中将“完善高等学校教学质量评估与保障机制”作为一项制度加以确立，确定实行5年一轮的普通高校教学工作水平评估制度[5]。2004年8月12日，教育部印发了《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》（教高厅〔2004〕21号），设立了国家层面上的高等教育教学评估中心等专业机构，全面启动周期性教学评估工作（简称“首轮评估”）。首轮评估，标志着我国高等教育教学评估工作开始进入一个规范化、制度化的发展阶段。
首轮评估中，教育部动用的6000人次进校听课15万余门，审阅毕业论文29万余份，召开座谈会2500多个[6]。公众印象深刻，正因为是在大规模扩招的背景下开展了首轮评估，解决了本科教学办学条件、教学制度等迫在眉睫的问题。
（四）新一轮正式评估（2009—）
2009年初，教育部高等教育司和评估中心联合制定了《普通高等学校本科教学工作合格评估方案》。同年年底，来自全国20个省的20所新建本科院校参与了评估方案调研试点工作，并初步理清了一些评估问题。
2011年，教育部办公厅颁发了《开展普通高等学校本科教学工作合格评估的通知》（教高厅[2011]2号）等一系列文件，确定了新一轮“合格评估”方案：以学校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监控为主要内容的高等教育教学评估顶层设计[7]。这一年共有37所新建院校接受了合格评估。
如果说我国早期的质量保障更多地关注办学条件、教育资源等“外延式评估”的话，那么，从2009年开始的新一轮评估则是需要关注高校特色、学生发展等“内涵式评估”。2009年，启动的新一轮评估中，仅教育部高等教育评估中心组织的评估已近80所高校，各省级评估中心也评估了几百所。
1994-2002年间，教育部共完成对254所学校的评估。2003年教育部正式启动5年一轮的教学工作水平评估制度。截至2008年，全国总计1300多所普通本科、专科院校接受了评估，其中本科院校589所，“优秀”率为72%，“良好”率为24%，“合格”率为4%，“不合格”率为0%（见表1）[6] 。
正是这样高的优秀率引起了社会对“评估结果与现实矛盾”的争议；同时，评估结果尚未应用于与国家教育财政拨款和教育资源的分配等产生直接关联的领域，没有发挥较好的功效。
二、我国高等教育质量保障体系的现状
20世纪80年代以来，我国政府开始关注高等教育质量保障。从政策层面看，虽然尚未出现专门的高等教育质量政策文本，但在党中央、国务院和教育部等部委颁发的教育政策文本中，间接或直接涉及高等教育质量内容的政策很多：例如，《关于教育体制改革的决定》（1985年）、《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》（1985年）、《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《教育法》（1995年）、《高等教育法》（1998年）、《关于加强高等学校本科教学工作，提高教学质量的若干意见》（2004年）、《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》（2005年）、《教育部关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》（2007年）、《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（2011年）等。
自21世纪90年代末起，国家教育部、各省（市）、各高校就开始成立了高等教育评估机构进行评估工作，同时一些社会评价机构也开展了大学排名的活动。目前，我国质量保障组织机构分为四个层次：一是中央政府层面的质量保障机构，如教育部高等教育教学评估中心；二是20多家省级层面评估机构，如云南省高等教育评估中心；三是2000多所高校内部的评建室；四是社会层面20多家机构的大学排名等（见图1）。
张建新1；S*2，
2004年，高等教育首轮评估制度的建立使得教学评估工作开始走入规范化发展阶段。2011年10月13日，教育部《普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高[2011]9号）等一系列政策文件确立了未来高校评估制度：一是建立健全学校自我评估，政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容；二是鼓励在相关领域开展国际评估；三是采取“管办评分离”原则，逐步形成科学且有效的评估工作体系[7] 。
追溯历史，我国高等教育评估方案可分为三个阶段：一是1994年使用合格评估方案，分成综合大学、工科院校、民族院校、师范院校等10种评估了“文化大革命”后建立的168所高校；二是从1995年开始的高校教学工作优秀评估试点评估了10多所高校，1999年开始对办学历史较长的本科高校开展随机性水平评估；三是2002年开始实施“普通高等学校本科教学工作水平评估”将合格评估、优秀评估和随机性水平评估“合三为一”的一种以本科教学工作全局为对象的整体性评价方案。
质量保障方法主要有国家评估与高校内部评估两种。国家评估主要包括三种：一是合格评估，由国家教育部对新建高校办学及质量审定的一种认可制度，在该校培养出第一届毕业生时进行，鉴定结论分为“合格”“暂缓通过”和“不合格”三种，凡不合格学校，区别情况责令其限期整顿、停招或停办；二是办学水平评估，是由学校上级主管部门组织实施的一种诊断性评估，包括综合评估（全面考察学校工作及教育质量）和专项评估（专业评估、课程评估、部门工作评估等），结论分为优秀、良好、合格、不合格四种，不合格的责令整顿，待后再次进行评估；三是选优评估，是在办学水平评估基础上以遴选优秀、表彰先进、激励后进为目的评估，分为省（部门）和国家两级[7]。
2002年，中国实行的普通高等学校本科教学工作水平评估方案有7个一级指标和办学特色，18个二级指标，39个观测点[6]。2004年，教育部修改的评估方案，保持了7个一级指标和办学特色不变，把二级指标增加到19个，观测点增加至44个，评估结论分为“优秀”“良好”“合格”和“不合格”四种。2011年初，在教育部下发的《普通高等学校本科教学工作合格评估指标体系》中，评估指标体系中的一级指标即包括：办学指导思想与领导作用、师资队伍、教学条件与利用、专业与课程建设、质量管理、学风建设与学生指导、教学质量共7个方面。在这7个一级指标中共包含有20个二级指标（见表2），39个观测点，评估结论为“合格”“暂缓通过”和“不合格”三种。
“合格评估”强调的核心内涵是“四个促进、三个基本、两个突出、一个引导”[6]。首先，合格评估的目标是“四个促进”，即促进教学经费投入、促进教学条件改善、促进教学规范管理、促进教学质量提高；其次，合格评估的条件是“三个基本”，即办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本有保证；再次，合格评估的方向是“两个突出”，即突出为地方以及行业经济和社会发展服务、突出培养应用型专门人才；最后，合格评估的落脚点是“一个引导”，即引导高校建立健全内部质量保障体系[6]。 新一轮高校评估的重大变革是今后不同层次的高校不再按照一把尺子衡量，评估的标准将从“优秀”变成“合格”，鼓励学生、家长以及社会公众监督[9]。
三、我国高等教育质量保障的影响及挑战
“意义重大，成绩显著。”[10]这八个字是对我国首轮评估的归纳。南方课题组对333份问卷调查得出的正面的结论：一是促进高校规范教学管理；二是改善高校办学条件；三是提高本科教学工作在学校工作中的地位；四是凝练办学特色；五是总结了办学经验[10]（见图2）。
总体上说，质量保障对学校有三方面的积极作用：一是为学校提出了凝练办学理念、明确办学定位的优先任务；二是为学校提供了总结办学经验、整改存在问题的反思过程；三是为学校、学生、企业创造了三方共同受益的机遇，提高了社会认可程度。然而，我们面临的挑战更加突出，主要表现为以下三个方面：
（一）政府集权模式在评估中占主导
多年来，我国公立高校都是国家出资办学，国家管理及领导，高等院校的评估自然是“由各级人民政府及其行政教育部门组织实施”[11]。这就决定了高教评估中政府行为的“集权”模式。此外，政府评估学校的“一厢情愿”的单向性关系使学校基本上处于“要我评”的被动状态，不是“我要评”的主动状态。
（二）质量保障机构尚不健全
尽管我国有比较完备的4个层次的教育质量管理系统，然而却缺少专职行使高等教育质量保障职能，并能整合各层次的权威机构，造成中央政府和地方政府之间、政府与高等学校之间出现目标不清、职能不明、效率低下等现象[12]。
（三）质量保障方面的法律不健全
高等教育质量保障体系的法律建设落后于实际需要。虽然《教育法》和《高等教育法》中的确规定了教育质量评价方面的内容，但迄今为止，高等教育质量保障体系建设的专门法规还没有，23年前颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990）已经明显滞后了[12]。
四、我国高等教育质量保障的展望
《中国共产党第十八次全国代表大会上报告》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》等国家政策，都强调“走以质量提升为核心的内涵式发展道路”。新一轮的教育改革将是把偏重于数量、规模增长和空间拓展的“外延式发展”，转变为强调发展的同时，更加注重质量和效益提升、创新驱动的“内涵式发展”，而质量提升的根本是建立完善的教育质量保障体系。
站在未来与历史的节点上，中国高等教育质量保障既不应该是中国独有的评估现象，也不应该是西方的机械翻版，应该聚焦于下列四个方向：
（一）树立“为教育而评估”的质量保障观
建立教育质量保障体系的一个首要前提是真正明白内涵建设中“教育质量”的内涵及外延，全体利益相关者都要树立一种“为教育而评估”的质量观。建立质量保障体系首先必须明确一个定位：教育评估仅是一种“手段”，而改进和发展教育才是“目的”。如果倒置了目的和手段的观念，“为教育而评估”就会变为“为评估的教育”，评估就会成为一种强权政治，一种损害教育发展的控制，高校的自主性就荡然无存，教育品质就无从提升。学校是评估的主体，学生是最主要的评估参照系。只有树立“为教育而评估”的质量保障观，才能真正体现 “以评促建，以评促改，以评促管，提高质量”的20字方针的内涵。
（二）建立国家教育质量标准体系
在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中， “制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系” 已明确提出[13]。建立教育质量保障体系的重要环节是制定国家教育质量标准体系，明确各级各类教育对质量的基本要求，也是教育质量保障的一个“重要纲领”。如果在未来五年间，按照《纲要》规定，完成各级各类教育质量保障的国家标准制定，能够达到“纲举目张”的推进作用[14]。
（三）完善教育质量保障制度
《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出了三个重点任务：一是建立健全专业认证机制，成立“具有独立法人资格的专业认证机构”；二是“加强高等教育评估认证领域的国际交流”，推动医学教育等领域按国际惯例进行专业认证，鼓励高校参加国际质量管理认证；三是推进教育质量信息公开，加强教育质量的社会监督，“建立教育质量年度报告发布制度”[15] 。
（四）建立多重评估主体的教育质量保障机构
教育质量保障需要以科学的方法、专业化的机构和队伍作为支撑。需要依托高校和教育科研机构，“分门别类建设一批教育教学质量监测评估专门机构”[15]，促进多元化的中介评估机构的建设，形成一支以教育评估专家为主体、广泛吸纳各种社会力量参与的评估队伍。
参考文献：
[1]马建堂. 第六次全国人口普查主要数据发布[R]. 国家统计局，2011-04-28.
[2]中华人民共和国中国共产党中央委员会. 中共中央关于教育体制改革的决定[Z]. 1985-05-27.
[3]中共中央国务院.中国教育改革和发展纲要[Z].1993-02-26.
[4]唐景莉，杨晨光.教学评估：高校教学质量的重要保障——访教育部高等教育教学评估中心主任刘凤泰[N]. 中国教育报，2004-12-31（4）.
[5]中华人民共和国教育部. 2003—2007年教育振兴行动计划[R]. 2004-02-10.
[6]刘振天.我国新一轮高校本科教学评估总体设计与制度创新[J]. 高等教育研究，2012（3）：24；27.
[7]中华人民共和国教育部. 教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见[Z].2011-10-13.
[8]中华人民共和国教育部.关于普通高等学校基本办学条件指标（试行）[Z].2004-01-04.
[9]施剑松，罗德宏.新一轮本科高校评估试点预计年底启动[N].北京晨报，2009-11-06（7）.
[10]孙莱祥. 新一轮高等学校本科教学工作分类评估方案的若干探讨[J]. 中国高等教育评估，2009（2）：3-4.
[11]中华人民共和国国家教育委员会令.普通高等学校教育评估暂行规定（第14号）[Z]. 1990-10-31.
[12]季平.求真务实，努力构建高等教育质量保障体系[J]. 中国高等教育，2010（10）：12-13.
[13]中华人民共和国教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[R]. 2010-07-29.
[14]韩民.专家解读：建立质量保障体系 全面提高教育质量[N].中国教育报，2012-08-01（2）.
[15]中华人民共和国教育部.国家教育事业发展第十二个五年规划[Z]. 2012-06-14.
