摘 要：在公共行政伦理学视野下，剖析当前我国公共行政部门人力资源管理存在的问题，以人的价值观为切入点，建立符合社会主义市场经济要求的管理机制，建立一套规范化的科学管理方法与手段，提高我国公共行政部门行政效率和形象，更好地服务人民群众，维护和实现公共利益。
关键词：公共行政伦理 公共精神 人力资源 规范化管理
1.行政伦理学下的公共行政部门人力资源管理
现代契约国家理论认为，公共行政的伦理观是服务行政的主导性理念，公民将自己的一部分权利让渡出来让国家代表人民行使，形成公权，国家通过招聘人员来行使权力，以服务这个国家的公民。旧社会，公共权力集中体现为国王一人，出现“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[1]。现代社会，国家权力一般遵循分权与制衡的原则，限制行政权力的无度运用以维护和实现公共利益，公共行政部门和人员往往是通过法律的途径获得行政权力，公共行政部门和人员都是执行和贯彻国家意志的必要工具。现代社会主义民主政治体制下，根据公共行政伦理理论，公共行政部门需要效率、正义、公平与民主，正义与公平和民主有着天然的联系，效率与公平是统一对立的矛盾关系。公共行政部门在公共行政体系的设计和行政管理的过程中，需要贯彻行政效率的理念，通过最低的行政成本消耗获得最大的行政产出要求。因此，对公共行政部门来说，应坚持公平优先，兼顾效率的价值理念。
公共行政部门人力资源管理是公共行政部门依法对其所管辖的人力资源所进行的规划、获取、维持和开发等一系列的管理活动及过程总和。“公共行政部门人力资源管理以服务社会公众、追求社会公共利益为其最基本的价值取向，是构建服务型政府的重要组成部分。”[2]公共行政部门人力资源管理体现服务社会公众、追求社会公共利益的公共精神，这些公共精神的体现主要在于公共行政部门人员执行职能的过程。本文研究的是我国党政机关及受《公务员法》约束的企事业单位公共行政部门人力资源管理，非公共行政部门人力资源管理不在本文的研究范围之内。
公共行政伦理学与公共行政部门人力资源管理都以不同的角度强调了人的作用，行政部门人员作为公共权力实际行使者，代表了国家的权威和形象，不仅要求工作人员办事高效，而且还要求工作人员具有崇高的公共精神和高尚的道德品德，其中行政人员的公共精神品质价值观成为公共行政伦理和公共行政部门人力资源管理共同关注和研究的焦点。公共行政部门人力资源管理的有效程度直接影响到国家的形象和公共行政部门的合法性，间接影响到国家提供的公共产品的有效程度。因此，必须对公共行政部门的人力资源进行高效管理，开发公共行政部门中的人才资源，使得公共行政部门的人员具备公平正义、民主、责任、效率、公共理性等公共行政伦理基本价值观，更好地行使国家职能。
2.当前我国公共行政部门人力资源的问题
2.1 公共行政部门人力资源管理理念依然滞后，竞争意识淡薄
我国公共行政部门人力资源管理是以制度为本，政治性特强，改革开放前公共行政部门人员进入可以说是“荫封制”[3]，带有浓厚的“打天下坐天下”封建思想，改革开放后，领导终身制被打破，实行严格的公务员考试制度，但部分领导依然可以通过各种方式让自己的子女进入公共行政部门，论资排辈管理方式还比较活跃。公共行政部门“国家人”[4]、“官本位”观念思想没有打破，单位部门成为他们安身立命的依托，而其他体制外的工作人员身份一律是“国家职工”等观念仍在公共行政部门人力资源管理中延续，出现另类“另类管理”。国家政策性福利主要倾向于“国家人”，公共行政部门重组中公共人力资源的改革难以进行，现代人事管理中的岗位管理、聘用管理和“社会人”的制度难以实施，造成公共行政部门工作人员在工作中因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识，公共行政部门的活力、效率得不到有效提高[5]，还不能适应社会主义市场经济和全球化的要求。
2.2 公共行政部门人力资源开发模式不适和深层次开发不够
有效的人力资源开发以提高组织行政效率和维护公共行政部门形象，最终得以维护和实现公共利益为主要目标。公共行政部门工作人员在公共行政部门以“政治人”角色出现，但市场经济社会现实中他们也有自己的需求，又以“经济人”的角色出现，他们无法避免“政治人”与“经济人”的角色冲突。同时，公共行政部门服务社会和实现公共利益的手段是多维系和多层次的，公共行政部门人力资源开发既要满足公共行政部门社会管理、社会服务、实现组织管理与发展目标的人才需求，获取与开发各类、各层次人才，也要满足公共行政部门工作人员个人成长与发展的需求，以缓解或减轻这种角色冲突。目前有些公共行政部门的培训进行规划并实行区别性的分类管理，但是培训体系仍然很不完善，普及面不广，忽视了对培训需求和层次的分析，针对性和有效性不强，培训评估体系的不完善，容易导致培训流于形式，培训模式僵化而不适应人的发展，基层公共行政部门领导及员工缺乏针对性培训，影响到人力资源的深层次开发，培养公共行政部门多层次的人才质量效果不明显，公共行政部门人才对社会贡献作用不突出，甚至出现“有德无能，有才缺德”的人才窘局，难以培养出德才兼备的公共行政部门人才，导致公共行政部门处理社会矛盾失范形成群体事件，影响社会稳定。
2.3人才流动机制僵化，缺乏一种科学严密的用人机制
当前，“单位人”的管理思想没有很大变化，人员流动主要是在本单位流动，单位间的人才交流较少，难以培养综合型的公共行政人才。这主要在我国主要表现为党管干部的政治色彩，地方和单位党委在人事方面具有很大的权力，党委在公共行政部门人力资源管理中承担重要的角色，党在公共行政部门干部的任命都会带来人力资源的变动，突出地表现为党组织“一把手”的政治人事安排，是一种自上而下的流动模式。我国公共行政部门的人力资源流动机制僵化顽疾，其一表现在横向的流动机制僵化，工作人员的进出机制不合理，并且其工作的地域性、单位外流动阻力较大，阻碍了人才的流动。其二，纵向流动机制僵化，主要表现在公共行政部门人员的晋升机制上的僵化，缺乏公正、合理的晋升机制，问责机制流于形式，存在能升不会降和雇佣终身的隐性机制。政治性任命中，由于亲缘、地缘、政治偏见等关系破坏原则规范的现象时有发生,这种靠“内部输血”的用人机制易形成近亲繁殖,使得公共行政部门往往由于缺乏新鲜血液而缺少活力与适应性。近年来中央有意加大人才的交流，实行“京官空降”，地方官进京任职，“一进一出”，但覆盖面不广，涉及人员较少，实际效果并没有显示出来，更多也是一种自上而下的形式。
2.4公共行政部门绩效评估不完善，缺乏科学性
目前公共行政部门绩效考核框架已基本形成，但绩效考核的科学性不够，表现为考核结果的模糊化，德能勤绩考核指标体系缺乏量化指标的设计，绩效考核结果与工作业绩的相关度不配套，使得考核区别功能趋于虚化。同时，绩效考核主体和考核对象单一导致考核的片面性。目前实施的绩效考核主体主要是针对部门责任人，而忽视对部门绩效的考核，部门内人员协作没有纳入考核，对内部人才和一般的员工个体考核形式化，不利于团队的合作及团队目标的实现。对于直接服务群众的行政工作人员缺乏科学考核，同一层次的行政人员只是在岗位晋升的竞争而缺乏服务质量的竞争，造成行政工作人员给群众“脸难看，事难办”的窘境。此外，公共行政部门绩效评估由政府部门具体实施，造成政府部门“既是运动员，又是裁判员”，没能让社会大众参与进来，公共行政部门的政治性易形成“官官相护”的窘局，评估缺乏客观公正性，可信度不高。更为重要的是真正接受公共服务主体的广大人民群众并不能真正参与到绩效评估中来，接受服务的主体没有发言权，公共行政部门“脸难看，声难听，事难办”的社会群众呼声没有得到有效解决。
3.我国公共行政部门人力资源管理规范化的创新思考探讨
当前，我国公共行政部门人力资源管理出现这些不如人意的问题，违背了党和国家的宗旨目标，同时也不符合公共行政者所需的公共精神价值观，遭到人民群众对公共行政部门工作人员综合素质的质疑，特别是近几年来社会群体事件多发引起公众对行政人员公共精神反思。因此，要实现公共行政部门维护和实现公共利益与为人民群众服务的一致目标，必须建立一套符合当代社会发展和国情的公共行政部门人力资源管理原则规范。
3.1坚持法制原则，强化法律的监督和制衡
公共行政部门行使公共权力，凌驾于社会之上，其权力的取得必须经过法律的赋予，以实现权力间的制衡，更好地服务社会公众。公共行政部门人力资源管理，要以法律为准绳，以法律作为公平、公正、民主、透明的依据，依据相关的完善法律规章，建立多层次的公共行政部门人才培养制度，根据法律规定进行人员的招聘、培养选拔、晋升退出、行为规范、薪酬激励和绩效评估，建立人才培养的反馈机制，对非必要职位淡化政治色彩，不能违背法律进行人力资源管理。同时，人力资源管理中制定相关的法律规定，明确工作人员的权力和义务，有清晰的职位划分和职位说明，晋升和退出的标准，明确的行政行为规范，防止工作人员权力的滥用和无作为，强化公共行政人员的责任。此外，以法律准则建立公开透明的绩效评估制度，对行政人员的绩效评估及时公布，绩效评估机构应独立于同层级的政府管理机构，保障绩效评估及其监督的有效性。
3.2坚持公平优先，兼顾效率原则，实行“阳光”管理
公共行政部门天生追求公平，但也不能忽视效率，只有公平而没有效率或只有效率没有公平都不能更好地服务人民群众和实现公共利益，因此公共行政部门人力资源管理应当坚持公平优先，兼顾效率的原则。公共行政部门在人员的招聘，人才的培养选拔、行为规范、薪酬激励和绩效评估中要做到公平公正客观，择优录用，唯才是举，奖罚分明，不以偏见和亲疏成为择人用人的标准，人员能上能下能进能出，公正地对待每一个人，保证过程和结果公正。要保证公平公正，就不能存在暗箱操作，就得让“阳光”照进来，公开透明制度无疑是最佳的选择，让公共行政部门在人员的招聘，人才的培养选拔、行为规范、薪酬激励和绩效评估接受人民群众的监督。同时，公共行政部门人力资源的开发与管理也要做到有效率，不能因为公平而忽视效率，充分发挥激励的作用，根据其“经济人”的现实需要激励其在行政过程中向“政治人”的角色转变，减少或是缓解这两种角色的利益冲突，促进公共行政部门绩效的提升，提升公共行政部门的形象，更好地维护和实现公共利益。
3.3坚持民主原则，引入公民测评机制
民主是人主体性的社会体现和自主权利的政治体现，反映了人们的政治理想和文化意识取向，反映公民对一种国家和社会管理方式的追求。民主的社会功能十分强大，具有激励、凝聚、防错和纠错、监督、宣泄和自我实现的功能，对人的行为规范具有一定的导向作用。民主是社会主义国家的政治要求，我国公共行政部门在工作人员的招聘、干部的培养和选拔坚持民主的原则，实现公开透明，竞争上岗，杜绝“跑官要官”，防范“任人唯亲、封官许愿、拉帮结派”和改变“一个人说了算”的现象，做到绩效评估民主。同时健全绩效评估体系，引入公民测评机制，公民可以对行政服务工作人员绩效进行评价和主要官员进行年度辖区内民调，其结果纳入考核基准，这样可以激励工作人员为公共事业服务的激情，凝聚人心，调动他们自我实现的理想愿望，让他们充分参与到社会管理中来，发挥他们的聪明才智，同时也发挥社会监督公共行政部门权力运作的作用，推进社会的公平正义，提升人力资源管理的效率和质量。
3.4坚持自由原则，弹化管理，深化竞争
自由是人的基本权利，公共行政部门人力资源管理应该尊崇自由的原则，实现人才的自由流动，打破“单位人”的思想观念，加强公共行政部门的人才交流，培养高素质综合型公共管理人才。充分发挥正激励和负激励的作用，深化人才的竞争，依据绩效评估形成“能上能下、能进能出”的流动机制，形成员工的良性互动。在培训方面要打破“一刀切”的局面，培训内容实现多样化提高针对性和自由度，公职人员可以根据自身缺乏自由进行学习补充。这样公共行政部门人力资源的自由流动，破除公共行政部门人才流动僵化和缺少活力的“官僚制”弊端，公职人员能进能出能上能下，加强单位间的人才流动和交流任职，对公共行政部门注入新的活力，实现组织的自我更新，提高公共行政效率具有重要意义，同时还有促使工作人员自我学习，不断提高技能提高效率，促使人员的自我实现，具有明显激励作用，有利于打造学习型公共行政部门。
3.5坚持文化凝聚原则，提升公共行政部门人员伦理素养
公共行政部门的凝聚力越强，越能吸引人才和留住人才，越具有竞争力，越能为社会提供优质的公共服务。组织的目标、道德精神、风气、制度和形象是组织凝聚力的根本，缺乏了它无法满足成员的社交、尊重、自我实现、超越自我等高层次需要。马克思认为，意识具有巨大的反作用，公共行政部门组织凝聚力取决于公共行政人员的共同价值观。因此，公共行政部门人力资源管理，要打造一支强有力的高效的队伍，必须要打造属于自己的独特文化，而这样的文化无非就是公共精神的价值观，强调公共行政伦理理念。公共行政部门人力资源管理要坚持文化凝聚的原则，招聘人员要注意其是否具备公共精神和良好的道德品质，培训选拔更是要注意塑造人的公平正义、自由平等、民主、责任和服务社会造福于民的公共精神，打造和谐、协作、积极进取、崇尚荣誉的氛围，以维护公共行政部门队伍的纯洁，打造高效团结廉洁的公共行政部门，维护和实现公共利益。此外，公共行政部门本着对行政人员负责的精神，建立跨部门公职人员业余的交流平台，包括休闲娱乐等内容，满足其社交的需要，充分利用“非正式群体”的优点，让公职人员多多交流以达到相互理解、支持和鼓励，缓解和释放压力，这样就有利于公共行政部门整个团队的身心健康和团队积极向上的精神风貌。
参考文献：
[1]张成福.政府框架与运行机制研究：经验与启示[J].中国行政管理.2010年第2期。
[2][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译1北京:中国人民大学出版社,2003。
[3]陈昌文.公共行政部门人力资源开发与管理[M].四川人民出版社，2000。
[4]杨绍平.我国公共行政部门人力资源管理现状与发展趋势[J].中国商界.2010年9月。
[5]张康之，李传军.行政伦理学教程[M].中国人民大学出版社.第二版。
[6]董克用.人力资源管理概论[M].中国人民大学出版社.第二版。
[7]张培建.我国公共行政部门人力资源管理的现状及对策[J].山东省农业管理干部学院学报.2011年，第28卷，第2期。
注 释：
[1]阿克顿，1834-1902，英国剑桥大学历史系教授，历史学家，英国理论政治家。
[2]杨绍平 《我国公共行政部门人力资源管理现状与发展趋势》，《中国商界》2010年9月总第206期。
[3]公共行政部门的工作人员可以通过提前退休或直接安排自己儿女到公共行政部门工作。
[4]“国家人”是指进入公共行政部门，纳入编制体制内的工作人员。
[5]杨绍平《我国公共行政部门人力资源管理现状与发展趋势》，《中国商界》2010年9月总第206期,第224页。
作者简介：
黄望龙(1988.5-)，男，汉，广西博白人，四川大学公共管理学院行政管理系，本科在读，研究方向公共管理、公共经济。
庞祥（1987.7-），男，汉，广西博白人，就职于广西百色矿务局有限公司，广西大学文学院汉语言文学专业本科毕业，研究方向国企人力资源管理。
