顺德先行

主任许耀桐教授接受《南风窗》记者采访时说，如果公开征求意见，可能半年都没什么结果，因为每个局都会说自己很重要，也都不想被整合。

事实上，顺德大部制改革除了请国家行政学院出方案外，也请了广东省体制改革研究会的专家做方案，但双方对此都不知情。许耀桐说：“之前，我们不知道对方在做方案，后来才知道，但方案提交到省委后，汪洋书记批示选了我们的方案。”

对这次大部制改革，许耀桐说，人员编制没什么变化，主要是将职能相近的进行整合，相当于合并同类项，使得决策、执行和监督相对分开，而不是过去一个单位全部包揽“决策、执行和监督”，因为这样带来了低效和监管乏力，也和小政府、强政府的构建方向相左。

大部制改革后，顺德区委区政府主要进行重大决策和综合决策，各大部门主要进行专业性决策和监督，镇（街）、事业单位、社会组织和后来成立的法定机构，则是执行主体。

大部制改革带来最直接的成效是，改掉以往部门职能交叉、机构重叠、遇事推诿等毛病。

比如，“《食品安全法》对监管领域进行分段管理，比如生产环节是质监管，流通环节是工商管，餐饮是卫生管。”顺德区市场安全监管局副局长黄坚强接受《南风窗》记者采访时谈到，顺德大部制改革后整合了这些部门，以顺德区市场安全监管局为例，就整合了8个部门，其中包括整体整合了原质监局、工商局、安监局3个局。此外，还整合了其他5个部门的相关职能，这5个部门分别是：卫生局（餐饮监管）、经贸局（生猪屠宰监管）、农业局（流通领域的农产品监管）、文化局（文化市场监管）、食品药品监督局（食品安全协调）。顺德区市场安全监管局下面还有10个分局，整合后编制是200多个，此外包括雇员在内，整个系统工作人员600多人。

“和大部制前相比，人员、编制没变化，但效能提高了。”黄坚强说，整合后，避免了以前“有权就争，有责就推”的局面，“大监管”格局后，“出问题，就是我们的责任了，没得推”。此外，大部制改革前，各个部门安全检查也令企业头疼，工商、质监、安监等多部门分头检查，企业疲于应对。“如今，一次检查就可完成所有检查项目了。”

党政合署也是顺德大部制改革的又一大特色，比如区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署；区政务监察和审计局与区纪委机关合署；区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署；区文体旅游局与区委宣传部合署……

但党政合署也被一些专家批评为“党政不分”，顺德官方回避了这一争议，开始提及的是“党政整合”，后来改叫“党政联动”。当时，许耀桐也比较焦虑，后来，他专门就此研究，最近他写了篇题为《党政关系的新认识》的文章，发表在《福建省委党校学报》上。“绝对的党政分开，是不存在的，也不可能。绝对的党政合一，也是不合理、不科学的。”许耀桐告诉本刊记者，党政关系应该是既分又合，该分的分，该合的合，这也是顺德模式总结出的经验。

为此寻找答案的，还有何劲和。在他的办公室里，何劲和给本刊记者翻出了胡锦涛总书记在2007年10月15日所做的十七大报告，报告里有这么一句表述—“统筹党委、政府和人大、政协机构设置……”这句话被他划了粗线明示，他认为“顺德做的，其实就是统筹党委和政府的机构设置，所以是有依据的，改革没问题”。

“没问题”的改革运行一年后，广东在全省25个县力推顺德大部制模式。

被推广后，顺德的改革并未就此打住。继大部制改革后，2010年，顺德再推“简政强镇”事权改革，主要将一些审批权限下放给各镇街，下放的行政管理事项多达3197项。

大部制改革，主要是解决部门之间的权力分配问题，而简政强镇则是解决上下级之间的分权问题，但无论大部制改革，还是“简政强镇”，都只在体制内改革。问题是，随着社会分工细化，事情越来越多，但政府不该管的职能还没能转出去，其需要面对和解决的问题非但没减少，而且逐年增加。

与此同时，作为省直管县的顺德，被广东赋予了社会、经济等地级市所拥有的权限，原先的职能没转出去，省里又赋予新的更多职能，大政府亟需寻到职能转移的出口，以便让政府变小。

体制外的延伸

政府变小，核心首先是要将原先紧握在手中的部分权限让渡给社会和市场，这样，政府职能才能转变，否则政府是不会变小的。

为此，2011年8月、9月、10月，顺德分别推出了三大改革—行政审批制度改革，农村综合改革，社会体制改革。将体制内改革引向体制外，主要是将部分权力下放给社会，目的是让“政府的归政府，社会的归社会”，形成政府和社会协同共治的局面，而不是政府单体提供服务。

问题在于，哪些领域归政府，哪些领域归社会？在向社会放权或转移职能时，政府的权力边界何在？至少，在今天看来，这些问题正在困扰着改革者的前进步伐。

“香港在这方面规定得很清晰，且以法律条文的形式向社会公布。”李允冠坦承，权力边界和责任没划清，外界就无法根据条文来监督政府的权力是否到位、越位或缺位，这样就使权力运作注入更多更复杂的人为因素。

权力下放、外放、权力运行受到监督，以及政府职能转移，这些都是构建“小政府”所必需的，而小政府必然走向大社会，原因是政府将一些职能转移出去后，就需要社会来承接。此时，政府也从直接的公共服务提供者，变成对提供公共服务的社会组织进行拨款和监管。

需要注意的是，政府下放权力或将部分职能转给社会，如果社会组织太弱小，无法接手时，职能的转移就不能一步到位，否则政府将职能抛出，社会又无力承接时，就变成了甩包袱，由此带来的问题将更多。

“我们系统工作人员600多人，但要确保‘三大安全’—食品安全、生产安全和质量安全，仍备感吃力。”黄坚强说，他们局也希望向社会多下放一些职能，最近他们还向顺德区政府提出下放质量评价体系、餐饮技术审查等5项职能，但下放或转移的职能主要是技术性或服务性的，因为执法权不能随意委托。“即使是技术性、服务性职能的下放，也要把好关，做好后续监管，才能确保放而不乱。”

“顺德向社会组织转移职能的方向是坚定不移的，社会各界也无需怀疑政府的诚意。”顺德区审改办副主任闵乐萍表示，但以前政府大包大揽，社会组织发育较慢，目前仍处于成长阶段，政府一放，社会组织一时难以全部承接，确实需要一个循序渐进过程。

许耀桐则说，这就像一个小孩，如果总抱着养，孩子长不大，而且也养不好。但如果孩子还处于襁褓中，就急于将他推向社会，他可能活不下去或变得很槽糕，所以有意识地培育很关键，社会组织也是如此。

在行政审批制度改革上，顺德已向省里提出建议取消和优化审批事项548项，目前还在等待批复。当然，这其中有些涉及国家层的批准，但也彰显突破难度之大。因此，顺德在进行系列的改革后，离“小政府大社会”的真正建构，仍有一段不短的路子要走。

与此同时，由于改革缺乏法律保障，无法在法律明晰的框架内运行权力，这使顺德的改革未来充满不确定性，是否能够改变“因换届选举或领导人注意力、想法的改变而改变”的宿命，就是一个考验。这也是顺德改革者们目前最担心的问题。

“先行先试意味着先交学费，改革如果走回头路，那是很惨的。”何劲和直言，没有法制作为保障的改革，是不靠谱的。如果顺德探路可行，希望上级政府尽快在法律框架内确定权限、明晰职能，让改革者放心放胆去探索。

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