[摘 要]华侨权益保护是党和国家的长期战略部署。当前，切实加大我国华侨权益的保护力度，应突出“一视同仁、不得歧视”，强调平等对待，逐步淡化乃至适时取消“根据特点、适当照顾”，转向融合发展。因此，增加一般性法律中关于归侨侨眷的内容实属必要。
[关键词]华侨权益保护；立法；平等对待；融合发展
近10年来，归侨侨眷群体的特殊性日益淡化，公民权益保障方面法律日益健全。1990年，《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（2000年修正）及其《实施办法》的法律基础发生了动摇，基本原则遇到了挑战。归侨侨眷权益保护法需要新的发展。实现新发展的可能选择是，突出强调“一视同仁、不得歧视”原则，强调平等对待，逐步淡化乃至适时取消“根据特点、适当照顾”，转向融合发展。因此，增加一般性法律中关于归侨侨眷的内容实属必要。
一、突出强调“一视同仁、不得歧视”
“一视同仁、不得歧视”，完全视归侨侨眷为国内公民，赋予归侨侨眷国内公民待遇，其实质是法律面前人人平等，是保护归侨侨眷权益的法律底线。从法律实施角度讲，它是公正的，也是有效率的。特事特办性质的保护和照顾会使得政府用不同的规则要求不同的人，实际上是强化了不应该有的社会不平等，从某种意义上使权利的保障回到了以身份而不是个体为基础的非法治时代。视归侨侨眷为国内公民，赋予归侨侨眷国内公民的公民待遇，能够还原归侨侨眷的正式身份，使社会公众消除对归侨侨眷因为有居住国的亲属而享有特殊利益的不理解甚至产生的排斥抵触情绪，更有利于归侨侨眷行使正当权益。1990年，《归侨侨眷权益保护法》（2000年修订） 的绝大部分适用对象是侨眷。归侨占归侨侨眷比重很低，只有1%-2%左右。与归侨相比，侨眷与其他国内公民具有更多的共性，这就为突出强调“一视同仁、不得歧视”，完全视归侨侨眷为国内公民，赋予归侨侨眷国内公民待遇奠定了基础。
因此，有必要调整和完善原有的不适应目前形势要求的保护归侨侨眷权益的政策，使归侨侨眷的需要和社会提供的可能尽量接近一致，防止片面追求维权和照顾。不能强调个性而忽视共性，更不能放大特点，一味加以照顾。
二、适时取消“根据特点、适当照顾”
保护归侨侨眷权益的特殊政策是特定历史条件下的权宜之计，要逐步淡化乃至适时取消。近年来，国家有关部门注意到了“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”这一涉侨工作原则在新形势下面临的挑战，并有针对性地采取了一些措施。《侨务工作概论》中提出：新形势下，对归侨侨眷的照顾性政策必将减少，更多的是要考虑保护其权益的问题，应该逐步淡化乃至适时取消“根据特点、适当照顾”。这是对原有归侨侨眷政策的重要调整和巨大变革且势在必行。但在具体实施过程中，必须严格把握时机和控制节奏，既要积极推行，又要稳妥有序。一方面注意原有政策的稳定性和延续性，设计好新旧政策的过渡安排，避免对已经享受照顾的归侨侨眷形成大的冲击。另一方面进行充分地宣传解释，教育广大归侨侨眷要服从建设法治社会的大局，从制度和措施上全面落实“一视同仁、不得歧视”，及时填补取消“适当照顾”后的空白，否则可能会引起归侨侨眷的不必要地误会和抵触。
三、改“根据特点、适当照顾”为融合发展
在确定淡化乃至取消“根据特点、适当照顾”的同时，必须认真思考代之以融合发展的问题。明确“融合发展”为对待归侨侨眷的新方针，采取措施帮助和引导归侨融入国内主流社会，提供全面的、有针对性的融入服务，澄清现行法律中归侨安置方面的歧义性规定，完善归侨安置的相关法律制度。
从人口流动的意义上讲，归侨侨眷是国际移民的一个重要组成部分。在当今这个相互依存度日益上升的世界，国际移民已经成为政治、经济、文化存在差异的国家之间具有重要意义的联系纽带。归侨适应和融入国内的有效与否，不仅取决于归侨的自我调整，也有赖于国家的引导和帮助。虽然“根据特点、适当照顾”与“融合发展”都是为了使归侨能更快地适应国内的环境，但是两者在指导思想、具体措施上有着区别。
指导思想上，“根据特点、适当照顾” 政策意图通过给予照顾的方式，弥补归侨弱于国内居民之处。除难民型归侨总体上弱于国内居民外，其他归侨总体上强于国内居民，如果再给予适当照顾，这些非难民型的归侨可能强于国内居民，造成国内各群体享有权利的事实上的不平等。具体措施上，适当照顾和融合发展的具体内容会有大的差异。适当照顾往往是单向的，而在国际移民与发展的宏观视野下，融合发展是归侨侨眷与居住国之间的双向融合。
四、重新界定归侨侨眷范围
由于保护归侨侨眷权益将越来越多适用一般法，照顾归侨侨眷的规定越来越少，从发展角度看，归侨侨眷概念的法律意义将逐渐减弱。当然，归侨侨眷概念的政治和社会意义仍将非常重要。重新界定归侨侨眷范围，使其不同于其他中国公民的特点更加鲜明，有利于为仅存的历史惯性的适当照顾寻找更加合适的法律基础。在华侨、归侨概念中除定居定性的要求外，加入定居定量的要求，凸显华侨与国外的联系，归侨与国内的联系，不实施归侨和侨眷身份终身制。事实上，当归侨侨眷平等地享有了国内国民的权利，阻碍其融入国内主流社会的制度性障碍已经消除，“根据特点、适当照顾”被逐步淡化乃至适时取消时，归侨和侨眷的身份将失去实际意义。
新回国华侨及其眷属自动放弃归侨侨眷身份不仅是可能的，而且在现实中已经出现。据北京市侨联统计，北京地区的归侨和侨眷有几十万人，其中大量是近些年移民国外而又回流的人才。这可以在一定程度上说明这一问题。
五、增加有关法律中关于归侨侨眷的内容
基于对“一视同仁、不得歧视”的强调，以及对立法资源浪费的避免，要减少以归侨侨眷为单一主体的特别立法。全国人大华侨委员会曾经审议过的《华侨捐赠法》就因为调整对象不鲜明，而被改为更具有普遍意义的《公益事业捐赠法》。减少以归侨侨眷为单一主体的特别立法并不会减少对涉侨事务进行法律调整的需求，可行的方案是将需要调整的涉侨事务融入到其他法律之中。这就要求，立法部门要积极公开相关的法律草案，主动征求各涉侨部门的意见，而涉侨部门应对法律，特别是可能涉侨的法律起草和修订保持更高的敏感和给予更大的关注。
六、论证制定《归侨侨眷融合发展法》的可行性
在法制尚不健全的国情下，《归侨侨眷权益保护法》的宣示性对保护归侨侨眷权益仍将具有非常积极的意义。长远来讲，发展《归侨侨眷权益保护法》的可能选择有，制定新的《归侨侨眷融合发展法》取代现行的《归侨侨眷权益保护法》，或者对现行的《归侨侨眷权益保护法》进行大幅度改造。
如果制定新法，除继承权益保护宣示性功能外，将以“平等对待、融合发展” 为立法目的，即平等地保护归侨侨眷权益，积极地帮助归侨侨眷在融入中发展。前者着重其中国公民身份，后者突出其国际移民特点。平等对待要真正做到公平和公正，逐步淡化乃至适时取消“根据特点、适当照顾”。融合发展要尽可能做好服务和引导，突出针对性和全程性。新法的出发点应从现行的《归侨侨眷权益保护法》着重考虑政治因素，政策性强，扭转历史上破坏正确侨务政策的消极影响，转向着重法律，尊重和保障权利，更多地运用立法技术，遵循规范国际移民行为的经验做法。融合发展与“根据特点、适当照顾”并不矛盾，前者是后者的目的，后者是实现前者的手段之一。随着时代的进步，手段的效用在发生变化，有必要将归侨侨眷政策的表述由效用减弱的手段转向日益明确的目的。
七、在理念和立法变革中促进涉侨工作的发展
归侨侨眷权益保护理念的变革，将引起涉侨工作指导思想、归侨侨眷权益保护原则、涉侨立法等方面的变化，促进政府涉侨工作的发展。
首先，深入思考归侨侨眷作为国际移民一部分所具有的特点和发展规律，将归侨侨眷完全定位为与国内公民无异的中国人，消除对归侨侨眷与国内其他公民的不应该的人为身份的区分，同时，采取有力措施帮助归侨侨眷在融入中发展。
其次，政府部门保护归侨侨眷权益方面的工作将从“一视同仁、不得歧视、根据特点、适当照顾”，转向“平等对待、融合发展”，使其平等地享有国内国民的权利，消除归侨侨眷融入国内主流社会的制度性障碍。
再次，立法工作的主要精力从推动一部或者几部以华侨归侨侨眷为主体的特别法的立法，转向积极参加各类可能涉侨的一般法的立法，积极提出涉侨立法的意见和建议。针对归侨侨眷中的具有重要海外关系、做出了重大贡献、处于弱势、履行了更多义务者，分别制定相应的特别保障措施，而不是不予区分，笼统地予以保障。
最后，积极论证扩大涉侨部门的工作对象的可能性和路径，由涉华国际移民的主要部分——华侨华人和归侨侨眷延伸至涉华国际移民的整体——海外中国人和来华外国人。
参考文献
[1]丘进、周中栋、李建.中华人民共和国归侨侨眷保护法实施办法释义[M]. 北京：光明日报出版社，2004.
[2]黄小坚.归国华侨的历史与现状[M].香港：香港社会科学出版社有限公司， 2005.
[3]广东省地方志办公室.广东省志，华侨志[M].广州：广东人民出版社，1996.
[4]国务院侨办侨务干部学校.侨务工作概论[M].北京：中国致公出版社，2006.
[5]周南京.华侨华人概论[M].香港：香港社会科学出版社有限公司，2003.
[6]高宁.归侨侨眷权益保护法执法检查报告要点回放[J].中国人大，2007， （15）.
[7]王辉耀.当代中国海归[M].北京：中国发展出版社，2007.
肖金发（1966-），福建厦门人，集美大学政法学院法学系副教授，研究方向：民法学。
