加入WTO是党中央、國务院在全面分析國内外形势的基础上，为加快我國改革开放和社会主义现代化建设作出的重大战略决策。十年来，我國积极利用WTO多边贸易体制，统筹國内外两种资源、两个市场，经济建设取得了巨大成就，综合國力和國际地位显著提升，人民生活水平大幅提高。与此同时，我國坚持不懈地推进依法治國和依法行政，大力加强社会主义法治建设，加快建设社会主义法治國家和法治政府，为改革开放和社会主义现代化建设提供了良好的法治环境和根本的法治保障。
一、十年来我國加强法治建设取得的重大成就
WTO既是规范市场经济运作的多边规则和法律体系，又是以这种带有强制性的规则和体系为基础的政府间國际组织。WTO规则的核心是贸易自由化，贯穿其中的是三大基本原则及其相关制度：一是非歧视原则及其和相关制度。各成员政府必须保证所有WTO成员平等地进行经贸活动，公平竞争，不允许“内外”有别，也不允许“外外”有别。二是市场开放原则及其相关制度。各成员政府必须按照承诺逐步消减关税，减少审批，取消贸易壁垒，不采取非公正的贸易手段进行竞争，尤其不能以倾销和补贴的方式向其他成员销售商品，造成对其他成员利益的损害。三是透明度原则及其相关制度。各成员政府必须做到法律法规和政策措施等公开透明和可预期，对有关影响贸易的各项制度都应当及时公布，不公布的不得实施。由此可见，WTO规则主要规范的是政府对经济贸易的管理行为，而不是市场主体之间的经济贸易行为。中國入世，首先是政府人世。受WTO规则约束的政府行为，包括与WTO框架下的货物贸易、服务贸易、知识产权、商贸投资等有关的所有行政立法、行政执法、行政裁决和行政复议，这实际上包含了中央政府和地方政府及其所属的大多数部门的大部分行政行为，同时还包括立法机关规范经济活动和行政活动的立法行为，以及司法机关审判经济纠纷和监督行政活动的司法行为。我國的政府行为、立法行为和司法行为在这么大范围内长期地、强制性地受到國际协定和國际组织的约束，这在历史上还是第一次。因此，我们完全可以说，中國入世所推动的國内法制的重大变化，是30多年前改革开放初期法制恢复和重建之后中國法治发展的第二次飞跃。
(一)推动了我國社会主义市场经济法律制度的形成和健全
WTO协定是公法类國际条约，不能在我國直接适用，需要将协定的规定转化为國内法予以执行。这就要求对我國有关经济贸易的法律法规和其他政策措施进行全面清理，修改或者废止与WTO规则不一致的规定，并按要求制定新的规定。为此，加入WTO前后，我國开展了自新中國成立以来最大规模的法律法规规章清理工作。截至2002年底，共修改了14部法律，修改、制定了37部行政法规，废止了12部行政法规，停止执行了34份國务院文件，制定、修改或者废止了1000多件部门规章；全國31个省区市和49个较大的市共清理200余万件法规规章和其他政策措施，修改、废止地方性法规1100多件、地方政府规章4500余件，其他相关文件19万多份。中央和地方集中清理工作完成后，又根据我國加入WTO有关文件确定的履行承诺的时间表，适时修改、完善了有关法律制度。
加入WTO十年来，我國共制定、修改法律180多部、行政法规270多部，其中有关经济贸易的法律30余部、行政法规70余部；地方性法规6680多部、地方政府规章6090余部、部门规章2090余部，其中有关经济贸易的5200余部。我國形成和健全了符合WTO规则要求、适应对外开放需要的社会主义市场经济法律制度。2011年3月，吴邦國委员长在第十一届全國人民代表大会第四次会议上郑重宣布，中國特色社会主义法律体系已经形成。截至2011年8月底，我國已制定现行宪法和现行有效的法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备。我國加入WTO的十年，正是中國特色社会主义法律体系形成的关键十年。
(二)保证了WTO协定在我國的统一实施
按照wro协定和我國加入议定书的规定，我國应当以统一、公正、合理的方式实施与管理中央和地方有关贸易的法律法规及其他政策措施；建立一种机制，使所有企业和个人可以就不统一实施贸易制度的情况，提请中央政府注意并依法作出处理。这也是维护我國宪法确立的社会主义法制统一原则的基本要求。为此，2000年3月，全國人民代表大会审议通过《立法法》，建立了法规规章备案制度，明确了有关机关改变或者撤销违反上位法的法规规章的权限和程序；2001年12月，國务院根据《立法法》的有关规定制定了《法规规章备案条例》，完善了地方性法规、地方政府规章和部门规章的备案审查制度。据此，各地方建立了规范性文件备案审查制度，形成了“四级政府、三级备案”的工作机制。为了加强法规规章备案审查工作，全國人大常委会法工委于2004年5月设置了备案审查室，國务院法制办于2009年3月设置了法规规章备案审查司。2004年5月至2011年11月全國人大常委会法工委共收到各方面提出的书面审查建议1004件，2001年12月至2011年11月國务院法制办共收到书面审查建议653件(其中由社会组织和公民个人提出的625件)，都依法作出了处理。备案审查制度的建立和实施，使我國有关经济贸易的法律法规和其他政策措施，包括地方政府及其部门制定的有关规范性文件，受到社会各方面的广泛监督，使其中与法律、行政法规或者WTO规则不一致的规定能够得到及时处理，有效维护了我國社会主义法制的统一，保证了有关WTO的法律制度在全國范围内的统一实施。
(三)深化了政府职能转变和行政审批制度改革
转变政府职能，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的直接干预，既是我國履行加入WTO承诺的迫切要求，也是完善社会主义市场经济体制的客观需要。WTO有关协定规定，行政许可的程序应当公开、透明和简化，行政许可的实施应当采取公平、公正、透明和可预见的方式，不能对贸易构成不必要的限制。我國在加入WTO议定书等有关文件中也作了具体承诺。党中央、國务院对行政审批制度改革高度重视，各地方各部门认真贯彻落实中央的部署和要求，做了大量工作。國务院在总结实践经验的基础上，起草了《行政许可法(草案)》，2003年全國人大常委会审议通过了这部重要法律。各地方各部门按照國务院统一部署，以贯彻实施行政许可法为契机，深入推进行政审批制度改革、促进政府职能转变和管理方式创新。加入WTO十年来，國务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6％，各地方取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。各地方在改革中还积极探索，建立了行政审批相对集
中办理的政务中心或政务大厅，实行一个窗口对外，“一站式”服务；发展电子政务，实行网上申请、网上审批等，提高了行政效能，方便了企业和群众办事。
(四)提高了政府工作透明度
增强政府工作透明度，是保障人民群众知情权、表达权、参与权和监督权的前提，有利于增强市场主体的可预期性，促进和监督政府依法行政，提高政府的公信力。WTO协定要求，凡是有关贸易的法律法规和其他政策措施都要公开发布，并集中在官方刊物上刊登。这些法律法规和政策措施的公布与施行之间要有一段时间间隔，不能一公布就施行。党中央、國务院高度重视政府工作的公开透明。2000年12月中办、國办发出《关于在全國乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2004年3月國务院制定《全面推进依法行政实施纲要》，2005年3月中办、國办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，2011年8月中办、國办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，这一系列重要文件对深化政务公开、统筹推进政务服务体系建设作出了详实的规定，加快推进了各级政府及其部门政务公开的进程。为了从技术上为政务公开提供便利条件，我國于1999年1月全面启动了政府上网工程，目前各级政府各部门普遍建立了网站。与此同时，我國不断完善有关政府信息公开的法律制度，目前已有280多部法律、行政法规规定了公开制度，其中涉及政府信息公开的有80多部。许多地方政府和國务院部门也制定了有关政府信息公开的规章。在总结推行政务公开实践经验的基础上，國务院于2007年制定了《政府信息公开条例》，进一步完善了政府信息公开法律制度，使政府工作透明度得到空前提高。
增强立法透明度是提高立法质量的重要途径。2000年开始实施的《立法法》，将公开确认为立法活动必须遵循的一项基本原则，规定了公民参与立法活动的具体形式。2001年，國务院制定《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，对提高政府立法工作透明度作出了具体规定，并按照我國在加入WTO议定书中所作承诺，规定行政法规和规章在公布与实施之间要保持30天以上的时间间隔。國务院及其部门、有立法权的地方政府在起草法律、法规或者规章过程中，普遍采取了书面征求意见，召开座谈会、听证会、论证会、國际研讨会，公布草案等形式，广泛征求包括外國企业和个人在内的各方面的意见。2008年以来，全國人大常委会审议的法律草案原则上都公开向社会征求意见；除依法需要保密的外，所有行政法规草案都通过“中國政府法制信息网”向社会公开征求意见，國务院部门规章草案也在该网站上集中发布，征求各方面的意见。
(五)促进了司法审查制度的完善
WTO协定规范的是政府行为，而司法审查制度是监督政府行为的重要途径，在WTO法律框架中具有重要地位。WTO协定对各成员司法审查制度的基本要求是，建立司法审查机构和程序，赋予受到行政行为影响的当事人申请司法审查和司法救济的权利，司法审查程序应当客观公正，行政复议应当赋予当事人选择向司法机关寻求最后救济的机会。我國的行政诉讼和行政复议制度总体上符合WTO协定的要求，但也需要进一步完善。2001年，最高人民法院制定了《最高人民法院关于审理國际贸易行政案件若干问题的规定》等司法解释，明确了法院审理國际贸易行政案件的管辖权、法律适用等问题，并对1226件有关司法解释进行清理，废止了20件。2004年，國务院在原《反倾销和反补贴条例》的基础上，分别制定了《反倾销条例》和《反补贴条例》，明确规定对反倾销、反补贴的行政决定，当事人可以请求司法审查。我國还修改了《商标法》和《专利法》，取消了不得就商标复审委员会、专利复审委员会的决定向法院起诉的规定，增加了司法救济途径。
(六)加快了依法行政进程
加入WTO，对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出了更加紧迫的要求。1999年11月，为了贯彻落实依法治國基本方略，适应我國即将加入WTO的新形势，國务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，对全面推进依法行政作了专门部署。加入WTO以来，國务院先后采取了一系列重大举措，加大力度推进依法行政。2003年修订《國务院工作规则》，把依法行政正式确立为政府工作的三项基本准则之一。2004年，发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确了依法行政的基本原则和要求，提出了全面推进依法行政的7项主要任务。2008年，发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，着力推动基层政府依法行政工作。2010年，发布《國务院关于加强法治政府建设的意见》，对推进依法行政、建设法治政府作出了新的部署。按照國务院的要求和部署，各级政府及其部门不断加快依法行政的步伐，取得了重要进展。目前，以行政组织与人员法、行政行为与程序法、行政监督与救济法为框架，规范经济、政治、文化、社会生活以及政府自身活动为主要内容的依法行政的制度体系逐步形成，行政管理在各个方面总体上实现了有法可依。行政权力运行逐步规范，决策的科学化、民主化、法治化水平不断提高。高度重视严格规范公正文明执法，过去普遍存在的多头执法、交叉执法、重复执法问题在一些领域有了较大程度改变，乱罚款、乱收费、乱摊派等现象一定程度上得到遏制。行政程序建设加快，各级政府及其部门在执法中注重遵守行政程序，按程序办事的理念逐步确立。对行政权力的监督和行政问责力度明显加强。行政机关工作人员依法行政的意识和能力不断提高，越来越重视运用法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。
二、目前实践中存在的主要问题
在充分肯定加入WTO十年来我國法治建设取得重大成就的同时，我们也要清醒地看到目前实践中还存在的一些突出问题：
(一)有的法律法规规章以及一些规范性文件存在与WTO规则不一致的情形
加入WTO十年来，我國在WTO被诉案件共有14件，涉及法律6件、行政法规10件、规章46件、司法解释2件、规范性文件223份。涉案的规范性文件既有國务院及其部门发布的，也有县级以上地方政府及其部门发布的。内容上主要涉及我國的税收、补贴、知识产权保护、出版物管理、出口限制、反倾销等措施。在已经作出裁决的3个案件中，WTO争端解决机构都裁定我國某些措施违反WTO规则。这些案例表明，有的部门在起草有关规定的过程中，对与WTO规则一致性的把关不够严格。法规规章备案审查力量严重不足，规范性文件备案审查制度在一些基层政府没有得到落实，还存在着有件不备、有错未纠的问题，致使一些违反WTO规则、与上位法相抵触、违法设立优惠政策和管理措施、搞地区封锁和部门垄断的规章和规范性文件没有得到及时纠正。
(二)政府职能转变和行政审批制度改革还不适应发展社会主义市场经济的要求
政府职能转变不到位，行政审批制度改革还滞后于经济社会发展，不该管的事没有完全放开，该管的事没有认真管好，特别是公共产品和服务提供不足。政府还集中了过多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在，造成行政审批事项仍然较多，清理不彻底，特别是在投资和社会发展领域，许多审批事项还没有有效清理。一些应该取消的审批事项被合并或调整为审核、事前备案等，虽然改变了方式，但没有改变审批的实质。一些审批事项程序繁琐、时限长、办事效率低下。对行政审批设定不严格依法进行，随意性大，一些部门和地区利用“红头文件”、规章等形式，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等方式，变相设置审批事项，固定或者扩大权力。滥用审批权力、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。重审批、轻监管的问题没有从根本上得到解决。
(三)政府立法特别是有关规范性文件制定程序的透明度有待进一步增强
近些年来，我國法律、行政法规制定程序的透明度不断提高，除个别特殊情况外，所有法律草案和行政法规草案都通过互联网公开征求各方面的意见。但在规章和规范性文件草案公开征求意见方面，还存在一些问题：有的部门不愿意公布规章草案，规范性文件(包括一些直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规范性文件)大多不公布草案、不公开听取社会公众的意见。
(四)司法审查制度需要进一步完善
行政诉讼和行政复议是监督行政机关依法行政、化解行政争议的重要途径。目前，我國行政诉讼的范围仅限于具体行政行为，没有将一些抽象行政行为如规章和规范性文件等纳入行政诉讼的范围，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，不利于监督行政机关依法制定规范性文件。在行政诉讼中，人民法院有时还难以真正做到依法独立行使审判权，有的行政机关通过各种方式向人民法院施加压力。行政复议力量过于分散，一些基层政府行政复议能力偏低、人员严重不足，行政复议的功能没有得到充分发挥，公信力有待进一步增强。
(五)推进依法行政工作、建设法治政府还存在不少突出矛盾和薄弱环节
一些地方政府和部门领导对依法行政工作还不够重视，工作进展不平衡，不同地区、不同部门、上下级政府之间存在较大差距；推进依法行政的措施不够有力，工作部署多，督促检查少，没有真正抓落实。存在的突出问题主要有：一些行政机关及其工作人员依法行政的意识和能力不够强，对推进依法行政重要性的认识不到位，有的甚至把依法行政与发展经济对立起来。行政决策制度不健全，决策程序不规范，对违法决策、拍脑袋决策者的责任追究不严格。行政执法行为亟待进一步规范，多头执法、多层执法、重复执法、推诿扯皮、执法不作为等问题仍然存在，行政执法的财政保障不到位，执法裁量幅度过宽、随意性较大，有法不依、执法不公、执法扰民、粗暴执法、执法腐败现象仍然比较严重。对行政权力的监督制约和行政问责力度不够，一些行政违法行为得不到及时纠正和惩处。依法化解矛盾纠纷的体制机制有待进一步完善。
三、在新的历史起点上加快推进社会主义法治建设
加入WTO十年后的今天，我國改革开放和社会主义现代化建设步入了新的历史阶段。國内全面建设小康社会进入关键时期，改革发展稳定的任务更加艰巨，深层次矛盾逐步显现；國际金融危机的影响还在扩大，贸易保护主义日趋严重，我國面临的挑战更加严峻。因此，加入WTO十年后的中國，更加需要高度重视法治，更加需要把社会主义法治建设放在全局性和战略性地位来谋划与推进，更加需要自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的深层次矛盾和突出问题。
(一)进一步强化法律法规规章和规范性文件审查工作
在法律法规规章和规范性文件起草过程中，起草部门应当严格遵守《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《全面推进依法行政实施纲要》等规定的权限和程序，确保草案与上位法和WTO规则相一致。对于专业性强的问题，应当召开专家论证会，充分研究论证；涉及WTO规则的，应当主动送请外经贸主管部门审核。政府法制机构应当进一步加强法规规章审查工作，提高法规规章审查工作质量；严格执行《法规规章备案条例》和规范性文件备案制度，切实加强规章和规范性文件备案审查工作，做到有件必备、有错必纠。对在审查中发现的下位法与上位法相抵触、违反WTO规则、政策之间“打架”等问题，要坚决予以纠正。建立和完善听取行政管理相对人意见、专家咨询论证、部门协调等制度，对公民、法人和其他组织就规章、规范性文件提出的审查建议，应认真研究处理，及时予以答复，保护公民参与监督的积极性。
(二)进一步转变政府职能和深化行政审批制度改革
进一步清理、减少和调整行政审批事项，特别是投资、社会事业、非行政许可审批等领域的审批事项，深入推进政府职能转变。严格遵守《行政许可法》的规定，坚持市场优先和社会自治原则，对于市场机制能够有效调节，公民、法人及其他组织能够自主决定，行业组织能够自律管理的事项，不应设定行政审批；可以采用事后监管和间接管理方式的事项，不应再设定前置审批。设定任何审批事项都要于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证；涉及人民群众切身利益的，应当通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见；没有法律法规依据，任何行政机关都不应当设定或变相设定行政审批事项，尤其不应以“红头文件”等形式，增加公民、企业和其他社会组织的责任和义务。对于确需保留的审批事项，也应当创新行政审批服务方式，按照公开透明、便民高效的要求，依法进一步简化和规范审批程序，优化流程，提高效能。切实加强政务中心建设，各部门应当把大部分接待、受理、咨询、办复等工作转移到政务中心集中办理，原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。加强电子政务建设，大力推行和规范网上审批；进一步推进行政审批公开，把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。加强对行政审批权力运行的监督制约，加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政权力运行机制，按照权责一致的要求建立健全行政审批责任制度。完善行政审批事项动态管理制度，强化行政审批的全过程监控。严格依照《行政许可法》的规定，对实施行政许可和被许可人从事行政许可事项的活动加强监督检查，及时查处违法行为。
(三)进一步提高规章和规范性文件制定程序的透明度
有关法律法规和國务院文件对提高规章和规范性文件制定程序的透明度作了明确规定，國务院各部门和地方政府应当严格执行这些规定。部门规章草案在通过本部门网站公开征求意见的同时，应当在“中國政府法制信息网”上集中刊登，以方便社会公众查阅和提出意见。地方
政府也应当积极创造条件，建立规章草案和有关规范性文件草案集中公开的平台。各级政府及其部门应当严格依照法定权限和程序制定规范性文件，各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，应当公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。
(四)进一步完善行政诉讼和行政复议制度
行政诉讼法的修改，已经被列入全國人大常委会2012年立法工作计划。应当以此为契机，抓紧研究扩大行政诉讼受案范围的问题，可以考虑采用行政复议法确立的模式，规定相对人起诉具体行政行为时，一并对有关抽象行政行为提起诉讼。对于可诉抽象行政行为的范围，可考虑将规章和國务院部门、地方各级行政机关制定的规范性文件，全部纳入行政诉讼的受案范围，加强对抽象行政行为的司法监督。各级行政机关应当积极支持和配合人民法院依法独立审理行政案件，对干预行政审判活动的行政机关负责人应当严肃追究责任。进一步发挥行政复议的作用，抓紧总结推广各地方开展行政复议委员会试点工作的经验，集中人力、集中收案、集中办案。畅通行政复议渠道，加大对行政复议的宣传力度，让人民群众知晓行政复议的优势。加强行政复议队伍特别是市县行政复议队伍建设，切实解决一些基层政府行政复议能力偏低、人员不足的问题。依法及时公正审理行政复议案件，不断增强行政复议的公信力。
(五)进一步加大力度全面推进依法行政、加快建设法治政府
推进依法行政是党的十七大为适应全面建设小康社会新形势、加快建设社会主义法治國家进程提出的一项战略任务。今年3月，中央政治局以“推进依法行政和弘扬社会主义法治精神”为主题举行集体学习，胡锦涛总书记发表了重要讲话。去年8月，國务院召开全國依法行政工作会议，温家宝总理发表了重要讲话。各级行政机关应当按照党中央、國务院的安排和部署，全面推进依法行政，加快建设中國特色社会主义法治政府。在中國特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，各级行政机关应当把确保法律法规全面严格实施作为建设法治政府的重点任务，推动各个环节依法行政工作的真正落实。要加强行政决策机制制度建设，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，大力推进决策的科学化、民主化、法治化。完善行政执法体制和机制，健全执法程序，规范执法行为，创新执法方式，提高基层执法能力，严格落实行政执法责任制，加强行政执法队伍建设，真正做到严格规范公正文明执法。强化对行政权力的监督和行政问责，给权力套上制度和法律的笼头，全面推进政务公开，让权力在阳光下运行。完善行政调解制度，建立健全行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，努力化解社会矛盾纠纷。着力提高广大公务员、特别是领导干部的依法行政意识和能力，使他们真正树立对法律的尊崇、敬畏和信仰，自觉运用法治思维和法律手段深化改革、推动发展、维护稳定。
(作者：國务院法制办公室副主任)
(本文责任编辑 卢子娟)
