摘要：民族财政关系是民族关系的重要组成部分。民族财政关系法制化是完善公共财政立法体系、实现民族区域财政自治、建设民族地区公共财政和规范民族财政政策的必然要求。民族地区公共财政立法具有从属性、职权性和自治性。应遵循合法原则、法制统一原则、变通原则和财政民主原则。着重从财政体制、公共财政收入、公共财政支出和公共预算等方面予以规范。
关键词：民族财政关系；公共财政；立法
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1002-6959(2009)02-0005-07
民族财政关系是中央与民族自治地方在国家财政权限划分、收支分配以及财政政策制定过程中的相互关系，是民族关系的重要组成部分。为巩固和发展平等、团结、互助和共同繁荣的新型社会主义民族关系，必须用法律调整民族财政关系，合理划分财政权限，明确有关财政支出义务，以真正促进民族地区政治、经济、文化等各项事业的可持续发展。在民族地区推行公共财政建设，必须要有一系列与《民族区域自治法》和相关财政法律法规相配套的民族财政法律法规作保障。
一、民族地区公共财政立法的必要性
(一)完善公共财政立法体系的必然要求
“法是由本身之间具有特定联系(并列从属关系、协调一致关系和职能从属关系)的众多因素构成的完整的构成物。”一个社会的法律秩序体系不是由一些相互平等的规范所构成的，而是由不同位阶的规范所构成的法律规范等级制度。凡决定另一个规范的创立方式者为“高级规范”；依照该创立方式而创立者，则为“低级规范”，依次上溯，最后达到一个最高级的规范即“基本规范”，“它是整个法律秩序里的最高的效力原因，它提供整个法律秩序的统一性。”因此，从法律自身的发展规律看，法律是一个多层次、效力有高有低、调整范围有大有小的规范体系，这是法律发展细化的必然需要。民族自治地方的财政立法是国家财政立法体系的有机组成部分，其健全与完整与否事关整个国家财政法律制度的整体质量和实施效果。民族自治地方财政的有效运行需要有相对健全的财政法律制度对其财政行为进行科学规范，对民族自治地方的收入增长机制、收入结构、支出方向、绩效评价、地方政府债务运营机制以及与中央财政体制的衔接等从法律层次进行把握和保证。
(二)民族地区公共财政法制化的必然要求
公共财政体制是与市场经济发展相适应的一种财政体制和运行机制，是经济市场化和国际化的必然要求。当前，民族地区的财政体制也逐步向公共财政转化。而民族地区公共财政要做到收支行为的规范化，必须建立与市场经济相适应的财政运行机制和法律法规。民族自治地方制定与公共财政有关的法律制度，就是为了能科学合理安排公共财政资金，建立健全公共服务体系。民族自治地方只有加快公共财政法制建设，才能满足少数民族人民不断增长的物质、文化、环境、卫生、安全等需求，实现“发展经济、扩大财源、收支规范、调控有力、职能明确、体制完善、运行高效、保障可靠”的公共财政总体目标。当下民族地区公共财政运行中存在种种问题，比如公共财政收入和公共财政支出之间、公共财政支出结构与公共服务的需求结构之间等等方面的矛盾，需要通过相应的立法予以调和。
(三)民族地区实现财政自治的必然要求
《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关可以自主安排和管理地方性的经济建设事业，并享有管理地方财政的自主权。有权自主安排并使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，有权在执行财政预算过程中自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。自治机关在执行国家税法时，除应当由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。
民族自治地方财政自治是民族自治地方政府在宪法和财政法的框架内，依法自主地决定和管理本地方的财政事务。民族自治地方的财政自治权和自治程度是由宪法、民族区域自治法和财政法等作出的。财政自治权是民族自治地方财政自治的核心。要实现民族自治地方的财政自治权，必须将民族自治地方的财政自治权法制化，即民族自治地方财政自治立法法制化、自主组织和使用财政收入法制化、财政支出法制化、税收管理自治法制化以及享受上级国家机关的财政援助法制化。民族自治地方的财政自治权如果没有法律保障只会是无源之水和无本之木。《宪法》和《民族区域自治法》只是对民族地区的财政自治权给予了原则性的规定，如果民族自治地方没有相应的配套法规，民族自治地方的财政自治权将难以落实。
(四)民族地区财政政策法制化的必然要求
毛泽东同志在《关于中华人民共和国宪法草案》一文中指出：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。”当下我国通过赋予民族地区财政自治权解决民族自治地方财政的特殊性问题。但在具体运作中，主要通过一系列的财政政策支持少数民族地区的发展，具体包括财政支出政策、税收政策、财政转移支付政策、财政投融资政策、财政监督与风险防范，少数民族经济社会协调发展的财政政策等。以转移支付政策为例，除通过统一的转移支付制度对少数民族加大支持外，还采取了诸多特殊支持政策。比如，设立民族地区转移支付；国务院从2001年起建立艰苦边远地区津贴制度；农村税费改革转移支付也对民族地区给予照顾等等。中央对民族地区实施积极的财政优惠政策，有利于公共财政在民族地区的均衡化服务，有利于提高民族地区公共产品的供给水平。但财政政策的不稳定性、随意性不利于中央与地方财政秩序的固化。法治政府要求上下级政府的财政体制在法治的轨道上建构。中央对民族地区的财政政策法制化，才可能把中央对民族地区的优惠政策转变为中央财政的义务，从而加强中央在民族地区发展中的法律责任意识。另一方面，民族地区基于相关的民族性财政优惠法，享有了财政照顾的权利，民族地区享受的优惠才能合法化。
二、民族地区公共财政立法的特征
“一切与人性紧密相连的事物在世界各地都是相似的；而一切可能取决于习俗的事物则各不相同，如果相似，那是某种巧合。习俗的影响要比人性的影响更广泛，它涉及一切风尚，一切习惯，它使世界舞台呈现多样性；而人性则在世界舞台上表现出一致性。它到处建立了为数不多的基本原则：土地到处都一样，但种出来的果实不同。”民族地区公共财政立法与其他一般地区的公共财政立法相比具有一致性，但也具有自己独特的特征。
(一)从属性
我国是中央集权的单一制国家，实行一元立法体制。地方立法机关包括民族自治地方虽也拥有制定某些具有法律效力的规范性法律文件的权力，但这种“立法权”是派生的，是附属立法权。民族地区公共财政立法也属于附属立法，必须贯彻执行国家有关公共财政的法律、法规，所以，具有从属性的特征。
保证法律、行政法规在本行政区域内的贯彻执行，是地方组织法赋予地方国家权力机关的一项义务。民族地区公共财政立法的目的之一就是保证国家公共财政制度在民族地区的有效实施。民族地方公共财政法制建设是国家公共财政法制建设的一个重要组成部分。民族自治地方立法从属于国家立法，同时又
是国家立法的补充。它既不同法律、行政法规相抵触，也不宜重复，体现“地方特色”的局部性特点。
(二)职权性
《宪法》第三条规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。我国《立法法》第8条规定了10项专属中央立法权的事项，在第64条规定了可以制定地方性法规的事项，在第73条规定了可以制定地方性政府规章的事项。享有立法资格的地方人大和政府可以开展职权立法。
弗兰克指出，法律现实主义者的一个主要目的就是使法律更多地回应社会需要。宪法规定根据具体情况和实际需要制定地方性法规，实际是赋予地方在立法方面享有一定的独立自主权。一元立法体制必然要求法制的集中和统一，但法制建设的目的是利益的协调和平衡。民族自治地方急需用立法规范的事项而国家暂时还难以出台法律、法规的，可以考虑以制定创制性法规的方式列入规划和计划。按照地方组织法有权立法的民族自治地方可以根据具体情况和实际需要开创性地制定有关公共财政的地方法规和规章。
(三)自治性
在国家法的用语上，授权和分权是两个不同的法律概念，表达两种不同的权力关系。授权是将原来属于自己的权力授予权力主体行使，被授权者本无权，因授权享有权力。分权则是两个或两个以上的权力主体相互间将权力进行分割。“在单一制下包括民主集中单一制下，中央与地方的关系既有授权、被授权的性质，又有分权的内容”。我国因为地域、民族因素赋予民族地区立法裁量权，属于授权立法。民族地区享有的立法裁量权使得民族地区有权对同一事项作出与其他一般地区不同的规定。民族地区因为民族区域自治法、财政税收法律和立法法等的授权，可以就有关财政事项作出变通或补充规定，使得民族地区可以开展自治立法。民族地区的公共财政立法便具有自治特征。比如，民族地区针对上级机关的财政决议作出的变通或补充规定就是自治机关行使裁量权自治立法的结果。
为了保护民族地区特殊利益，固化中央与民族地区特殊的财政关系，民族地区可以在法律允许的范围内开展财政自治立法。民族地区公共财政立法的自治性是民族地区公共财政特质的法律反映，所以，民族地区公共财政立法必须体现民族地区公共财政的民族性、自治性等特征。民族地区的公共财政法制建设必须在与国家的统一立法不相抵触的前提下，根据本地区的民族特点(包括民族特殊利益、民族习惯、民族心理等民族“个性”)进行民族自治立法。
三、民族地区公共财政的立法原则
“法治包括两层意思：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”。民族地区公共财政法制建设要实现良法之治，必须遵循以下基本原则。
(一)合法原则
在走向法治的时代，立法本身必须合法。立法活动合法要求立法主体、立法权限和立法程序等必须要有法律依据。民族地区公共财政立法要依法进行，首先要求其立法主体资格、立法权限范围和立法基本程序都须有宪法或法律的特别授权或者确认。凡无法律依据或超越法律授权范围所立之法无法律效力。
根据我国现行法律的规定，自治区的人大和政府均享有立法权，自治州和自治县只有人大享有立法权。民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的权力机关的立法权限总体上来讲有三个方面：一是执行性立法，即民族自治地方立法主体为了实施上位法，根据本地方的实际情况而制定的具体措施或实施条例；二是职权性立法，即民族自治地方立法主体针对地方事务以及行政管理职权范围内的事务制定的地方立法。三是民族性立法，具体包括民族自治地方制定的自治条例和单行条例，包括辖有民族自治地方的省制定的实施《民族区域自治法》的地方性法规和规章，也包括国务院及其有关部委制定的实施《民族区域自治法》的法规、规章和办法。其中，《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》只是对民族自治地方的自治条例和单行条例的立法变通权作了原则的规定，至于自治条例和单行条例在什么情况下才能进行立法变通，仍要依据部门法律的具体要求。如果具体法律部门没有对民族自治地方的自治条例和单行条例的立法变通权作出规定，民族自治地方的自治条例和单行条例就不能对该法律部门进行变通。此外，民族地区公共财政立法必须遵循相应的立法程序，立法程序必须合法。
(二)法制统一原则
法制统一原则，首先要求一切法律、法规、规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合宪法的规定或者不违背宪法的规定。凡是违背宪法者，不能具有宪法效力。第二，在所有法律渊源中，下位法的制定必须有宪法或上位法作为依据，下位法不得同上位法相抵触，凡是下位法违背上位法者均属违法立法，该下位法不能具有法律效力。第三，在不同类法律渊源中、在同一类法律渊源中和在同一个法律文件中，规范性法律文件不得相互抵触。第四，各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。法制的统一是实现法治的重要前提。“法律的每一个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡是制定的法律必须能和已存在的法律构成首尾一贯的整体。”
《立法法》第4条规定：立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。在立法领域，法制统一原则主要体现在立法权能的统一、法律精神的统一和法律效力的统一三个方面。《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条都作了相同的规定：自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。中央立法机关享有最高的立法权，地方立法权由中央授予，中央立法机关对地方性法规、自治条例和单行条例享有最终的审查撤销权。
(三)变通原则
在民族公共财政立法中制定具有民族性特征的条款尤其是变通国家法律的条款是民族自治立法的宪法权利。萨维尼指出法律具有民族性特征。孟德斯鸠也指出法律应该和国家的自然状态有关系，和寒、热、温的气候有关系，和土地的质量、形态与面积有关系，和农、猎、牧等各种人的生活方式有关系，和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。“真正能够得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近似的规定。”民族自治地方公共财政法制建设要体现其民族性，要实现所立之法能够被广泛遵守和信仰，必须使其公共财政法制建设与民族自治地方的公共财政实际相联系。
民族自治地方公共财政立法的变通与补充权包括三个层次：根据《立法法》第66条第二款，民族自治地方可以依照当地民族的特点制定自治条例或单行条例，对法律或行政法规作出变通规定；其二，由法律以法条的形式授权，自治机关对相关法律作出变通或补充；其三，依据民族区域自治法第20条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行”。但是，民族自治地方的变通权不是无限制的。自治条
例和单行条例在以下领域就不能作变通规定：首先，不能对宪法作出变通规定；其次，不能对法律和行政法规的基本原则作出变通规定；再次，不得对民族区域自治法作出变通规定；最后，不得对其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定作出变通规定。民族自治地方公共财政立法的变通和补充权限主要有以下两个方面：一是国家法律明确授权可以变通的事项；二是国家立法虽未明确授权，但是不完全适合本自治地方民族特点的规定。因此，民族地区的公共财政立法，一定要与民族地区的公共财政实际联系起来，在可以变通或补充的范围内做有益的变通或补充。
正如洛克所言：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出一份来维持政府。”而另一方面，国家拿走原本属于公民的部分财产，实质上就是凭借公权力对公民私有财产权的一种剥夺，所以国家的财政行为理应受到公民财产权的限制。这种限制首先表现为只有人民同意才征税，即宪政国家的公权力受制于“人民主权原则”，表现在财政法领域就是财政民主原则。所谓财政民主，就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。《立法法》第8条明确规定，财政、税收的基本制度只能制定法律，在形式和程序上保证财政的民主性。财政民主主要是通过权力机关开展财政立法、审议财政预决算等途径来实现的。
民族地区的公共财政法制建设本身是民族地区实现财政民主的一种手段。在民族地区公共财政立法过程中遵循财政民主原则，就是要求民主决定公共财政收入和民主决定公共财政支出，重点是确保民族地区公共财政的支出结构符合民族地区居民对公共产品的特殊需求。而且这种民主必须通过有效的形式来表现，即通过设计具体的制度来使民主制度化。一是建立行之有效的预决算审议和执行监督制度。二是赋予人民对财政事项的知情权、监督权等等。
四、民族地区公共财政法律制度框架
(一)公共财政体制
公共财政体制是市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要而建立的财政运行机制。这种体制强调财政权的设立、财政权的行使等等都必须从公共利益出发，强调财政运行的最终目的是为公民提供公共服务。而我国同时又实行分税制，中央与地方依据不同税种划分各自收入。在分税制下怎样实现公共财政的公共性?怎样保障不同区域的政府提供的公共服务的均衡化?这就需要立法确定各级政府之间的连带财政关系，以实现公共财政的总体目标。建构民族地区公共财政体制，就是要明确界定民族地区与中央以及上级政府的财政收入权限、财政支出权限、中央以及上级政府的转移支付责任等等。
在行政权的创设或配置过程中所形成的国家权力机关与行政主体之间的关系实际上是一种立法权与行政权之间的关系，即公共利益和公共利益之间的关系，从本质上说是一种宪政关系，应当由宪法来调整，所形成的法律关系属于宪法关系。民族地区公共财政体制的法制化必须以宪法和民族区域自治法为依据，以有关组织法和财政基本法为载体，调整中央以及上级政府与民族地区的财政关系。
和谐的民族财政关系是和谐民族关系的基石。而和谐的民族财政关系需要民族地区的公共财政体制必须符合民族地区的公共财政实际。合理设计民族地区公共财政体制，规范中央与民族地区的转移支付关系，是解决民族地区公共财政收入和公共财政支出矛盾的有效途径。
(二)公共财政收入制度
1 税收优惠制度
《民族区域自治法》在多个方面规定了国家帮助、扶持、引导、鼓励民族地区经济发展的优惠意向。但这些条款都只是抽象地规定了给予包括税收优惠在内的扶持民族地区经济发展的举措，而没有具体规定国家怎样通过税收优惠扶持民族地区各项事业的发展。这需要出台专门的税收优惠办法。因应这一情势，国家出台了有关民族地区的税收优惠办法，但从某种意义上，这些办法并没有真正起到应有的作用。比如，这些办法主要是依靠减少民族地区地税收入来促进地方发展。这并不能够体现中央财政对民族地方的帮扶。因为不是通过中央的税式支出来刺激民族地区经济发展，依然是民族地区自身让利吸引外资进驻。由于受资金、技术、人才和环境等因素的制约，民族地区的第二、三产业远远落后于经济发达地区。要促进第二、三产业的发展，必须实行有效的税收减免政策，即应该特别强调以中央税的减免为主来鼓励民族地区经济发展。一方面真正体现国家对民族地区的扶持；另一方面，也能真正推动民族地区产业结构调整。
2 税收自治立法
国家应通过相关法律赋予民族地区适当的税收立法权和税收管辖权。民族自治地方享有一定的税收立法权及管理权限，既是分税制的客观要求，也是民族地区自治权的具体体现。民族自治地方根据授权，制定相关单行条例和规定。比如，属于地方税的税种，可由自治地区人大立法解释；其开征停征，调整税率或起征点，确定减免办法及实施细则，由自治地区政府决定；对于涉及面广，波及其他省份或引起税负较大变动的，须报中央审批。修改后的《民族区域自治法》，明确规定区别对待的原则，民族地区的税种的划分、共享税的分享比例、税收增量返还细数等方面与一般地方不同。所以，国家应充分考虑民族自治地方的特殊情况，实行有差别的税收征收办法。
3 非税收入制度
在非税收入方面，虽然国家没有制定统一的《非税收入征收法》，但各个省已分别制定了相关的非税收入管理办法。民族自治地方可根据现行的决定、办法和通知，并结合民族自治地方的实际情况，制定单性条例或出台非规范性文件。
(三)公共财政支出制度
公共财政支出制度是调整国家机关、社会组织、公民在财政资金分配过程中发生的各种社会关系的法律制度的总称。一是规范公共财政支出基本法律制度。二是制定与支出相关的行政机构编制法律制度。三是规定财政支出程序的法律制度。四是建立包括行政支出、国防支出、社会科教文卫支出、、社会保障支出、价格补偿支出、转移支付、政府采购法、财政专项支付、财政补贴补助支出及捐赠等财政支出方面的法律、法规、规章制度。
基于立法法的一般原理，比如，中央与民族地区政府在公共财政支出中的比例，中央与民族地区政府的支出项目分配等属于财政基本制度的内容，必须由法律予以规范。所以，国家立法的过程中，必须考虑民族地区公共财政支出的特殊性。民族地区公共财政的支出与民族地区公共产品的需求有关。公共产品需求的特殊性也直接影响公共财政的支出范围。民族地区公共财政支出范围受多种因素影响。一是国家公共财政支出项目大体决定民族地区公共财政支出项目。这源于国家公共财政基本职能的一致性，源于宪法对公民权利的规定，决定了国家的义务范围。二是有关少数民族权利的例外规定，扩大了民族地区公共财政的支出范围。三是民族地区公共产品的供给水平与全国公共产品供给水平的差距影响民族地区公共财政支出的广度。所以，在公共财政基本法律制度中，必须针对民族地区作出特殊安排或授权民族地区自治立法。
从民族地区来说，可以根据自身的公共财政实际，加强公共财政支出的从属立法、职权立法和自治立法。一方面制定有关财政投资、政府采购、财政补贴、财政转移支付、税式支出、公共文化教育事业、公共卫生事业、公共科学技术事业以及应对各种突发事件等方面的公共支出的规定。另一方面，制定社会保障资金管理制度和社会救济资金、失业救济资金、职工养老资金、医疗资金、优抚安置资金等各项资金支出制度。
(四)公共预算制度
公共预算不仅是政府执行其职能的财力保证，同时也是人民利益的代表机构即人民代表大会对政府财政权的一种制约。要使公共预算有效制约政府财政权，就必须使公共预算运行法制化，限制预算收支的随意性，使其能真正体现民族地区广大人民群众的利益。为此，必须建立民族地区公共预算具体法律制度。
这些具体制度包括：一是民族地区公共预算公开制度。公共预算本身的公共性要求公共预算的全过程是公开的，尤其需要公开政府的预算收入和预算支出，以及决算收入和决算支出情况。公共预算公开是公民监督、参与预算的前提。预算公开的程度和获取预算信息的途径直接影响公民有关财政事项知情权利实现的广度和深度。不公开公共预算的主要过程，公民就不可能了解公共预算收入和支出产生的依据、决定的事实根据、形成过程、基本目标，就很难对公共预算的相应决定进行评价，提出自己的意见、建议。财政民主只能是一句空话。二是民族地区公共预算程序制度。公共预算程序是公共预算过程的制度化。公共预算过程中的利益相关方在公共预算的制定、审议、执行和监督的过程中具有相应的程序权利和程序义务。公共预算程序制度就是要规范权利机关、政府和公民各自在公共预算过程中的权利和义务，主要是在公共预算制定和执行过程中的权利和义务。三是民族地区公共预算公众参与制度。宪法规定了公民的参与权。公民参与权在宪法上的存在，并不意味着这种权利在事实上能够实现，只有在参与权保障制度健全的情况下，才有实现权利的可能性。宪定权利转化成现有权利，需要以法律权利为中介，所以应当将公众参与制度体系化，将公众知情权、结社权、舆论权、司法救济权等进一步细化，使其形成一个完整的参与权制度体系。通过立法细化宪法规定的参与权。
(责任编辑 石 船)
