摘 要：以政府出资成立引导基金，旨在通过引导基金吸引更多的民间资本向科技型中小企业提供创业支持，促进战略性新兴产业的发展。目前，我们应通过厘清创业投资引导基金及其促进战略性新兴产业发展的机制，为制定扶持政策体系提供理论依据，并针对我国政策体系现状中存在的问题，围绕完善税收优惠制度、解决委托代理问题、建立完善的绩效考核制度、完善引导基金退出机制等几个方面进行政策体系调整，以实现引导基金的“引导”功能。
关键词：战略性新兴产业；引导基金；政策调整
作者简介：李春艳，女，经济学博士，东北师范大学商学院教授，博士生导师，从事产业创新研究；徐喆，女，东北师范大学商学院研究生，从事产业创新研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“东北地区依靠技术创新推动产业升级问题研究”，项目编号：12BJL079
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）01-0063-07
政府出资成立引导基金，旨在通过引导基金吸引更多的民间资本向科技型中小企业提供创业支持，以促进战略性新兴产业的发展。很多国家在创业投资业发展的初期都采取了这一模式，也确实取得了一定成效，比如以色列之所以能成为创业投资业的后起之秀，在很大程度上就是得益于引导基金的示范效应。[1]但是国内引导基金却起步较晚，还没有形成规范、促进创业投资发展的基本政策与法律框架，在运作中也还存在很多问题。那么，如何发挥政府引导基金的作用、解决运作中的诸多问题、促进战略性新兴产业的发展，这就需要系统性的扶持政策，而政策的出台不能具有盲目性，应与发展机制相对应，以使政策体系具有协调性和有效性。
一、引导基金发展和促进战略性新兴产业发展的机制
（一）引导基金发展和运作的机制
引导基金属于公共资本，设立的目的是既能有效发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本，解决单纯通过市场配置创业投资资本的功能缺陷问题，同时又避免出现政府过分干预市场运作的缺陷。但引导基金与商业性创业投资基金相比有很多特性：第一，委托代理链比较长，出资人→创业投资家→创业企业家，导致信息不对称程度大，同时出资人之间还存在着公共资本如何激励私人资本进入的问题；第二，需要权衡收益和政府目标之间的矛盾，也就是说，公共资本努力追求社会福利最大化，投向有利于地区发展的产业，而私人资本就是追求收益大、风险小、更有前景的企业。因此，引导基金发展和运作的机制如下：
1. 风险补偿机制
通常情况下，公共资本一般进入的领域是低收益的项目，这些项目只有符合私人资本预期收益标准，才不至于对私人资本产生挤出效应；另外，对于引导基金而言，无论投资项目成功与否，政府都有一定收益。因为伴随着一轮又一轮成功、失败、再成功的项目，都有税收和就业、产业结构的逐渐改变、经济水平的不断提升的经济现象出现。所以，为了吸引私人资本的进入，必须对其进行补偿。[2]如英国贸工部规定，当基金发生亏损时，政府的投资份额先损失，而对符合标准的私人投资者的资本提供20%的资本损失保证（DTI，1999）。根据孟卫东等的研究，我国在私人投资者风险规避的假设条件下，事前承诺对投资基金的亏损进行补偿可以激励更多的私人资本进入。[3]
2. 投资项目选择的激励机制
创业投资者按照收益最大化的原则去投资项目，然后按照分成制契约，可以满足他们的激励相容约束。如果按照政府的特定目标去投资，必须设计适合的激励契约，即在收益分配条款中充分体现出政府让利于创业公司的管理团队和其他投资者的激励意图，使创业投资家在选择投资项目上能够自愿兼顾收益和政府目标的实现。以色列YOZMA给予私人投资者在新基金存在的最初5年内以事先议定的折扣价格购买政府（YOZMA）股份的期权和7%的未来利润。中国科技部科技型中小企业创业投资引导基金规定，“引导基金按照投资收益的50%向共同投资的创业投资企业支付管理费和效益奖励”。
3. 风险投资家的激励机制和约束机制
激励机制和约束机制分别从正面和反面角度对风险投资家的机会主义行为进行管制，避免可能采取的机会主义行为、侵害风险投资者的利益。
约束机制主要是指政策明确规定对外投资的标准。如澳大利亚IIF引导基金投资的企业必须满足下述条件：公司应该正在执行研发成果的商业化；公司处于种子期、早期或扩张期；在投资时，大部分雇员和高比例价值的资产应该位于澳大利亚境内；前两年的年投资收益不得超过400万美元，任意一年不得超过500万美元。另一支PSF引导基金要求应满足以下条件之一：由大学、研究机构控制；所使用的知识产权至少50%由大学、研究机构拥有。我国在《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中也明确指出：“跟进投资仅限于当创业投资企业投资创业早期创业企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业。”
4. 人才保障机制
创业投资企业的人才即风险投资家，其优秀的素质是决定创业投资生存与发展的关键因素，但由于这样的人才必须懂技术、管理、营销、金融、财务、法律，这导致在我国极其缺乏这样的人才，其成为制约创业投资发展的重要因素，所以为了建立和储备一个稳定的人才队伍，相应的人才保障机制必须建立，以满足专业人才的需要。
5. 退出机制
有效的退出机制，应该既能有效推动战略性新兴产业的发展，又有利于社会资金参与。据研究，科技型创业企业度过危险期一般平均需要3年，存活了4年才有可能成功[4]，因此退出年限不能太短，才能起到引导基金应起的作用；如果引导基金给予社会参与者优先购买权，但不承担必须购买的义务，这会给社会投资者带来很大的收益。以色列 YOZMA 引导基金在退出时，赋予了共同投资的私人部门投资者购买引导基金出资的选择权，价格为初始成本加上每年7%的利息。我国科技部对科技型中小企业创业投资引导基金规定：“引导基金投资形成的股权，其他股东或投资者可以随时购买。自引导基金投入后3年内购买的，转让价格为引导基金原始投资额；超过3年的，转让价格为引导基金原始投资额与按照转让时中国人民银行公布的1年期贷款基准利率计算的收益之和。”
