摘 要 自从2004年“审计风暴”之后,社会对审计公告提出了更高、更多的要求,但审计工作又受到体制及法律、制度等方面的制约,因此,审计部门要找准位置,认清当前的形势,既要积极进取、勇于创新,又要循序渐进、积极稳妥地推进审计结果公告制度的发展。
关键词:审计公告制度 循序渐进
中图分类号:F239文献标识码:A
2004年6月23日,审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了一份触目惊心的审计结果报告。报告以空前激烈的措辞点名批评了财政部等中央部委并审计出一批重大案件,这份审计结果公告掀起了一场强大的审计“风暴”,吸引了全社会的目光。自此,审计结果公告正式走入了全社会的视野,每年的夏天,社会期待着审计结果公告,期待着新一轮的 “审计风暴”。2004年以后,审计结果公告每年都在公布,中央各部委挪用或挤占财政资金等相同或类似的问题也依旧存在。于是,“审计风暴”收获的掌声越来越少,“审计风暴”变成了审计疲劳,对于审计结果公告制度和审计工作也提出了质疑和新要求。对此,审计部门要找准自己的位置,认清当前的形势,既要积极进取、勇于创新,又要循序渐进、积极稳妥地推进审计结果公告制度的发展。
一、 推行审计结果公告制度的意义
(一)审计结果公告制度推进政务公开,促进社会和谐发展。
“阳光”是医治腐败,促进社会和谐、进步的良药。政务公开首先应当保证政务信息公开,通过信息公开扩展到工作流程、决策过程、授权细节、决策责任以及监督措施等方面的公开,以使从政务结果信息公开向政务过程信息公开转换,并能做到在法定范围内满足任何公民个人索取政务信息的需要。然而,我国各级政府的政务公开程度是很低的,公民从政府官方网站上所获得的信息,除了机构设置、职责介绍、政策法规等信息之外,与民众利益直接相关的决策性质的信息,几乎无法获取。政府所掌握的各种资源,依据什么规则进行分配?分配的结果如何?如何进行监控?这些信息是不公开的。公民的知情权得不到有效的保证,审计机关通过审计结果报告的形式,披露我国各部委、各基层单位的各种违法违纪行为,这一政务公开的举措不但对于推进政治文明,交还公民应享的知情权、管理政府事务的参知权、对政府工作的民主监督权、信息资源共享权等公民基本权利具有极大的政治意义。
(二)审计结果公告制度促进审计监督和社会监督的结合,推进政府工作的改进。
由于我国行政型审计模式的先天不足,审计机关事实上成为地方政府的内审部门,受政府的直接领导,对于其他各级政府缺乏直接的处理处罚权。因此,对于审计结果报告所揭露的问题及对于出现问题的责任追究,大部分依赖于行政首长的态度,依赖于出现问题部门的自觉行动。在这种情况下,审计部门通过审计结果公告制度,借助媒体的力量,促使当事单位积极整改、认真问责,警示其他单位遵纪守法。媒体的力量是巨大的,媒体的快捷反应、专业性的深层次报道引发的舆论倾向以及民意倾向,所产生的能量是无法估量的。在审计整改过程中遇到某种特殊的政治势力影响或者法律真空等情况时,媒体将扩大事件的影响力,依靠民意压力,可以较容易解决问题。
(三)推行审计结果公告制度,可以促进审计机关提高审计质量。
实施审计结果公告制度以后,在被审计单位接受公众和舆论监督的同时,审计行政行为的行使也受到了监督。因此,它对各级审计机关的各项工作和审计人员的素质提出了更高的要求,为确保审计公告的准确,审计机关必须全面提高审计质量,完善审计法规体系,依法审计,依法处理。
二、 审计结果公告制度的发展受到的限制
(一)我国的审计体制限制了审计公告的独立性。
独立性是审计监督的本质特征。“独立”是指审计机构在组织、人员、工作和经费等方面独立于被审计单位,独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,以保证审计的客观、公正、真实和有效性。我国《宪法》赋予审计机关依法独立行使审计监督权。《审计法》又明确规定,地方各级审计机关对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证。审计机关发布的审计结果公告必须得到本级政府领导部门的同意。审计署《审计结果公告试行办法》(2002)规定审计结果公告必须经过相应部门的批准,未经批准,擅自发布审计结果公告的,应当依法追究有关单位和个人的责任。从上述的法规可以看到,我国审计监督的独立性是相对的对立性,审计结果公告的方方面面,如什么样的审计结果可以公告,什么时间公告,哪些内容可以公告毫无疑问地会受到本级政府的影响。而政府从本级政府经济利益出发,或考虑到社会稳定或者其他一些人为的因素,使审计结果公告很难完全站在国家的立场,依法进行独立有效的监督。
(二)审计公告制度的定性尚不明确,给审计结果公告制度带来风险。
审计公告是否是一种处罚,法规中对此界定不清。审计机关向社会公告审计报告、审计决定,尤其是公布有关违法违纪行为有关的信息时,客观上扩大了审计信息的受众对象,使一些隐性问题显性化,和警告或者通报批评的作用相似,具有一定的制裁性,相当于一种行政处罚。但是法律并没有对此做出明确的规定。《审计法》规定,审计机关可以向社会公告审计结果。“可以”表明是否进行审计公告是审计机关的一项权利。但是,行政处罚是行政机关的一项义务,如果发现违法行为不进行处罚,属于行政不作为。“可以”二字给审计机关带来的是很大的选择权,但同时,也给审计机关带来了极大的风险,使审计结果公告主观性、随意性很强,无章可循,不利于审计公告制度的系统和完善,也不利于实现审计工作客观公正的最基本要求。
(三)审计问责制度的缺失,弱化了审计结果公告制度的效果。
《审计法》规定审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接責任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议,被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时做出决定,并将结果书面通知审计机关。可实际情况是,目前,我国没有出台相关的审计问责制度。如果被审计单位、上级机关、监察部门没有对直接责任人员做出任何处理,也没有相应的措施应对,审计问责,成了一件很尴尬的事。因此,在目前的审计体制、法律环境下,面对这样一个作为审计部门本身无法解决的问题,审计工作人员只能“不揽瓷器活”,审计工作变成了“只对事,不对人”。审计机关对于单位的处理、处罚相对违法事件的负责人来说,相当于隔靴搔痒,起不到任何警醒的作用,因此审计公告的效果大打折扣,出现了“审计风暴雷声大、雨点小”和“审计疲劳”等不满的声音。
三、 积极稳妥推进我国审计公告制度的建设
审计署前任审计长李金华在接受相关记者采访的时候谈到审计工作的定位时说:“审计起什么作用呢,我觉得可能起一个老拿个榔头敲车轱辘的,起这个作用。”那么审计公告其实就是公告一份“检修报告”,公布“检修报告”的目的不是为了揭露,而是为了维修。因此,审计公告制度的建设也应本着这一原则,积极稳妥地推进。一方面要认真分析我国审计体制自身特点,清楚认识我国审计制度所处的法律环境,把握社会发展的动态,严谨细致地工作,通过在公告前严格地请示上级政府并反复征求被审计单位的意见、征得他们同意来排除公告的风险;另一方面则要防止审计公告盲目扩大化,在法律和制度还不健全,整个社会的民主法制建设还未达到相应的水平的时候,审计公告制度过度理想化,脱离现实,不利于社会的稳定。审计结果公告制度只能承载其所能承载并能够承载的责任,我们应该继续循序渐进地推进公告工作。
(作者单位:沈阳市审计局)
