剖析，阐述CIC海外投资面临的各种风险，以期能够提出相应的建议对策。
二、法律风险案例分析
（一）国家安全审查法律风险
虽然东道国政府对于外商投资的国家安全审查十分严厉{6}，但当今理论界与实务界对于到底何为国家安全尚无定论。“国家安全”一词最早见于美国报纸专栏作家李普曼的《美国外交政策》一书中，这个提法在二战之后才逐渐流行起来[2]。对于国家安全的确切含义，学者持有不同意见{7}，这些意见五花八门，无法准确地揭示国家安全的真正含义。由于国家安全含义的模糊性，世界许多国家往往笼统地适用国家安全审查来限制外商对本国关键领域的投资，以期最大程度地加强政府对外商投资的审查权力，保护本国经济免遭可能的侵犯。具体到主权财富基金，世界许多国家，尤其是西方国家往往对其采取谨慎的态度，如美国、德国、日本等国家对主权财富基金的投资审查异常严厉，其中以美国最为典型，已经形成了一整套海外投资资格审查机制。
美国的国家安全审查机制主要包括《2007年外国投资和国家安全法案》（FINSA）、《埃克森—弗罗里奥修正案》{1}、《外国人合并、收购和接管的规定》、《国家紧急经济权利法》、《行政命令第11858号》等。美国外国投资委员会（CFIUS{2}）、国会和总统是美国国家安全审查三大权力机构。CFIUS主要负责“国家安全”的认定和向总统报告、建议等；国会负责对国家安全审查的监督；总统具有国家安全审查的最后决定权。三大权力机构依据上述法案分工负责，互相配合，合理地展开审查工作{3}。应该说，通过上述法案的规定以及三大权力机构的协力配合，可能危害美国国家安全的海外投资均得到了控制，保证了海外企业的投资不会触犯国家的核心利益。但是正如前文所述，由于理论和实践范围内对于何为国家安全均无定论，各国对此一般享有极大的自由裁量权，美国更是如此。这对于CIC投资美国是十分不利的，尤其是CIC本身极具主权色彩，其投资容易被理解成国家政府行为，而非单纯商业行为。
2012年10月8日，美国会众议院情报委员会发表调查报告称，华为和中兴公司对美国家安全构成威胁。该委员会在报告的公开部分列出的主要建议包括：由美国外国投资委员会（CFIUS）担负对采购协议（而不只是投资）进行调查的额外责任，由CFIUS否决任何涉及华为或中兴的并购交易，以及由美国政府调查中国电信行业据称存在的不公平贸易做法。报告还表示：“本委员会还从华为前雇员那里得到华为的内部文件，文件显示华为向一个实体提供特别网络服务。该雇员相信这个实体是解放军的一支精锐网络战部队。”华为和中兴公司当然也对此作出了反应。华为强调华为是独立、民营和完全由员工持股的企业。中国政府对华为的日常运作、投资决定、利润分配、员工安置等没有任何影响。华为表示华为从未、将来也不会为包括政府在内的任何第三方来损害客户网络及其自身的商业成功。中兴公司则认为，中兴的商业成功或失败取决于公司在全球市场的竞争能力，中兴不会做出损害客户利益的行为，中国政府也从未提出过利用中兴设备来威胁美国电信基础设施的要求[3]。
尽管如此，我们仍然看到美国国家安全审查机构对于华为中兴的投资阻碍是无法避免的，这就导致华为中兴既得利益或预期利益的损失。这里有一个重要的事实需要我们反思：美国国家安全审查机构为何会对华为中兴提出报告，并进行严格限制？CIC的资金来源为中国财政部发行债券所得，CIC主要部门领导人均在国家部委担任要职，CIC下属的中央汇金公司还负责国内金融机构治理结构的完善，这些因素均表明CIC对美投资极可能附带国家政治利益，而这必将危害美国的国家安全{5}。因此CIC美国投资一定会遭到美国国家安全部门的严格审查和限制，这就需要CIC提高国家安全审查法律风险预防意识，做到提前预防，尽最大可能减少损失。
（二）税收法律风险
就当前而言，海外投资税收法律风险这一提法尚不普遍。具体而言，税收法律风险可归属于法律变化风险中。税收法律风险是指基于周边环境发生变化，东道国单方面改变税收法律而导致的由投资企业承担的风险。CIC诸多海外投资中就有因东道国提升税收比率而导致惨败的案例。
2007年5月底，即中投公司未正式成立之前，国家外汇投资公司（中投公司前身）投出了其在海外市场上的“第一单”：通过中国建银投资公司（中央汇金公司全资子公司）入股美国黑石集团（Blackstone Group），在黑石集团首次公开发行股票（IPO）时斥资30亿美元，以每股29.605美元的价格（相当于IPO价格的95.5%）购买1.01亿股的无投票权的股权，不超过黑石集团总股份的10%，并承诺持有期限不少于4年，4年期限结束后，中投公司可以每年出售1/3的股份。6月22日，美国黑石集团公司上市的第一天，收盘价为35.06美元，涨幅为13.1%，使得中投公司的账面盈利高达5.51亿美元。然而好景不长，接下来由于美国政府提高了利润分成税收，导致合伙企业的税负由15%提高到普通法人公司水平的35%，在这种政策调整下，黑石集团股票便在纽约交易所上市后呈下跌之势。此后又由于受到美国次贷危机的进一步影响，美国宏观经济衰退，股市狂挫，导致中投公司这笔投资在7月末浮亏高达5亿美元，此后更是一路狂跌，短期内扭亏为盈几乎不可能[4]。
由此看出，中投第一笔投资惨败的诱因在于美国税收法律政策突变以及金融危机带来的冲击。对于利润分成税收的突然提高，中投显然没有应对举措。中投公司在投资黑石前，未能对美国相关法律特别是税收法律制度进行细致评估，未能预见可能存在的法律变化风险，这是中投此次投资失败的一大原因，也是在今后投资过程中值得注意的事项。
（三）反垄断规制法律风险
世界反垄断法律起源于美国，美国的反垄断法律规制起源于对美孚石油公司的制裁，1890年的《谢尔曼法》是其第一部反垄断法律。受美国的影响，加拿大、德国、日本等国家纷纷制定符合本国国情的反垄断法律。直至今日，西方国家的反垄断规制法律已日渐成熟。本部分以加拿大反垄断规制法律为基础，分析反垄断规制法律对CIC投资可能产生的影响{1}。
加拿大的反垄断审查主要由《竞争法》和《加拿大投资法》规定。符合审查条件的交易需要向加拿大交易局提起申请，经审查需要阻止或取消交易的，由竞争局局长向加拿大竞争法庭提起相应的法律程序[5]。加拿大对于反垄断审查的核心在于确定并购交易是否已经或可能实质阻碍或削弱加拿大的竞争水平。
2012年7月23日，中国大型国有石油公司中国海洋石油公司宣布，将斥资151亿美元收购加拿大大型能源企业尼克森石油公司。如成立，将成为中国迄今为止最大的一笔海外收购案。而中海油收购尼克森也被外界认为是中国进军北美石油市场、转变石油战略的一个开端。不过，这项收购随后的进展并不顺利，主要的阻力来自当地政界。有消息称，加拿大众议院国防委员会主席公开表示，强力反对中海油收购尼克森能源公司的行动，认为其有可能危害国家安全并有发展为垄断的可能。11月2日，加拿大政府决定将审批中国海洋石油有限公司收购尼克森公司申请的期限再次延长30天。按照加拿大投资法审批程序，加政府有权审核并阻止任何投资额超过3.1亿加元的境外机构投资案，尤其在原油等战略性资源类公司被外资收购时，政府在审批时会兼顾公司并购是否涉嫌市场垄断并损坏加拿大利益，及收购方是否存在非市场化运作等。因此看来，中石油在加拿大的海外投资之路也不是那么顺利的[6]。
三、CIC应对国际法律风险举措
（一）转变法律风险防范思路，实现科学防范法律风险
法律风险总是存在的，对于进行海外投资的企业而言更是如此。世界各国法律规定各不相同，且存在政权更迭、法律变更的可能性；双边国际条约、国际公约等也限制着企业获取最大限度的投资利益；社会主义和资本主义意识形态尖锐对立，水火不容。这种情况下，中国企业尤其是国有企业（包括CIC）海外投资将不可避免地遭受各种法律风险。因此，CIC应当抛弃传统的“不出风险”的完美主义理想，改变法律风险防范思路，确立“一切以实际为条件，降低风险、分流风险、进而减少损失”的风险防范理念。
（二）建立法律风险分流机制，实现科学分流法律风险
因风险总是存在的，因此我们不能采取围追堵截的方式试图从根本上消除风险，这是不现实的。对于CIC海外投资法律风险防范问题，笔者认为应当以分流为主，建立完善的风险分流机制，将可能发生的庞大风险分流成不同时间、不同空间、不同主体控制内的诸多小风险，这就有利于风险控制。具体而言，法律风险分流机制可包括：
1.法律风险的空间分流
法律风险的空间分流是指将可能发生的法律风险合理地在投资国和东道国之间进行分流，以避免仅仅由投资国承担风险。传统上认为，投资国为攫取利益而投资海外，因此应当成为主要的风险承担者。笔者认为，现阶段意义上，东道国和投资国均为海外投资的受益者，有时东道国获取的经济利益甚至更大，因此，在这种情况下风险应当合理均分。具体而言，就是指要建立国际和国内两个层面的海外投资法律风险防范和投资安全保障体系。CIC在进行海外投资时应依托国内现有的海外投资法律风险防范体系，依托中国与东道国之间的双边投资条约，依托中国和东道国共同参加的国际投资公约{1}，合理地进行风险初次分流；要有风险分流意识，并使这种意识体现在签署的投资协议中{2}。唯有如此才能实现法律风险的空间分流，降低法律风险系数。
2.法律风险的时间分流
法律风险的时间分流是指不要将风险局限于一个时间点或时间段内，而要将其分散化。具体到CIC海外投资这一问题上，法律风险的时间分流就是指将可能出现的风险分散于投资前、投资过程中、投资完成后的三个阶段。CIC在进行海外投资时，应谨慎应对，将可能发生的风险进行尽可能的预测。
针对不同时间段内出现的不同法律风险，应采取不同的处置应对措施。对投资前可能发生的法律风险，如国内安全审查、东道国国家安全审查等，要做到早发现，早处理，以免波及正式的投资行为；对于投资过程中可能发生的风险，如投资协议、投资环境变化、东道国法律变化等，要谨慎对待，做到将风险最小化，在投资环境、相关法律出现重大变故时，要坚决果断，快刀斩乱麻；投资完成后可能出现的风险主要体现在商业风险上，但是商业风险往往通过具体的法律政策体现出来，因此，投资完成后的风险防范也是我们必须关注的重点。CIC投资海外的诸多案例中，大部分投资的失败是由于投资完成后的商业风险导致的，如投资黑石失利的根本原因是全球金融危机大爆发。
3.法律风险的转移、分担与补偿
法律风险的转移、分担与补偿主要是指通过多渠道分散风险，减少仅有投资国公司承担风险的可能性。主要通过海外投资法律保险制度、构建国内海外投资法律保险制度等解决。投资国政府应当发挥自身积极作用，通过构建法律框架、拓展投资渠道等方式多方面地转移、分担、补偿投资公司可能遭受的损失。
（三）CIC完善自身治理结构，加强风险防范意识
CIC海外投资屡屡遭受法律风险造成巨大损失的一个重要原因在于CIC治理结构不完善，运作机制不透明。CIC本身就具有浓厚的主权政治色彩，公司高级管理人员均由中央政府任命，是国家省部级领导，所以西方国家对CIC海外投资进行严格的审查是可以理解的。因此，想要避免东道国对于CIC海外投资的严格审查，防范可能出现的国家安全审查法律风险，CIC治理结构的改革已经不可避免{3}。可以说，在现代主权财富基金的潮流中，CIC治理结构不改革，CIC就是死路一条，其海外投资也不可能盈利。
除需改革公司治理结构外，CIC还应努力提高信息透明度。对于国内外而言，CIC具有一层神秘色彩，这种神秘来源于CIC的主权化色彩，来源于CIC投资运营信息的不透明，这极大地增强了东道国的不安全。因此，CIC要想避免海外投资遭遇过多的审查，应当努力提高自身信息透明度，减少海外投资阻力。
CIC应当确立社会责任投资理念。传统的观点认为，公司运营是以股东利益最大化为目标的。随着社会的发展，社会责任投资理念逐渐兴起，而这种理念正适合于主权财富基金的发展。社会责任投资是一种特别的投资理念，即在选择投资的企业时不仅关注其财务、业绩方面的表现，同时关注企业社会责任的履行，在传统的选股模式上增加了企业环境保护、社会道德以及公共利益等方面的考量，是一种更全面的考察企业的投资方式。社会责任投资者同时还可以用他们企业股东的身份，通过积极的股东行动，促使企业良好社会责任的履行。通过社会责任理念进行投资，能够最大限度地稀释CIC本身带有的主权政治色彩，这对于缓和东道国与投资国之间的矛盾，避免东道国严格的审查是十分必要的。
CIC作为中国唯一一家受国务院直接领导的部级企业，管理着中国庞大的外汇收入。CIC的一举一动必定会受到国内（投资国）和国外（东道国）的关注。CIC海外投资注定会遭遇各种风险，考验着年轻的经验缺乏的CIC。虽然CIC在机构设置方面也设置了风险管理委员会、风险管理部等，但是从现实看来，这还只是杯水车薪，远远不能满足CIC海外投资法律风险防范的需要。文章的最后借用孙中山先生的一句话作为结束：革命尚未成功，同志仍需努力。CIC作为中国主权财富基金的唯一代表，在维护自己利益、应对海外投资法律风险方面还有很长的路要走。
[参考文献]
[1]中国投资有限责任公司公司2011年年度报告.2012年7月25日发布[EB/OL]. http：///story/001046873. 2012-10-09.
[4]中国投资有限责任公司投资案例[EB/OL].http：//wljxl.hutc.zj.cn/sjjjgl/onews.asp？
[5]贾辉.中国企业海外投资法律风险防范[J].环球中国.2012（05）.
[6]陈植.中海油收购尼克森案挫伤企业加拿大投资热情[EB/OL]. http：//.cn/xwzx/cj/201210/t20121023_
3659131.html.
