【摘要】因为核能的开发和利用伴随着极大的风险，所以核能安全和环境保护立法具有重要意义，它能促使相关部门和企业在从事核能开发和利用的研究时意识到安全和环境保护的问题。文章以德国关于核能安全和环境保护的调控模式说明我国核能安全和环境保护立法存在的问题及完善的方向。
【关键词】德国 核能安全 环境保护 调控模式
【中图分类号】X24 【文献标识码】A
核能发展带来的安全和环境保护立法问题
1986年，前苏联切尔诺贝利核电站的第四号反应堆出现了爆炸现象，由于事发突然，发电站没有对这次核爆炸的事件进行有效控制，导致这些辐射尘飘散在大气层中，造成的辐射量为广岛原子弹辐射影响的400倍。切尔诺贝利核事故发生以后，造成的直接伤亡人数为4000多人，辐射引起病变造成的死亡人数计有9000多人。
2011年，日本的辐岛核电站发生了放射性物质泄漏事故，这次泄漏的放射性物质包括磺、锶、铯等，它们能给人们的生命造成极大危胁。①由于这次核辐射事件被有效控制，在核电站周围受到核辐射影响转为癌症的人数在100人以下，日本福岛核辐射事件被称为切尔诺贝利核泄漏事以后第二大核泄漏事件。②
从两次核泄漏事故的死亡人数对比来看，防范核泄漏事故具有非常重要的意义。为了能够控制核能对人们带来的不利影响，人们要求从立法的角度调控核电站运营的模式，让核电站做好安全和环境保护工作。③
德国核能安全和环境保护实例
关于核能安全和环境保护立法的问题，1978年8月，德国有一件非常经典的案例，它体现出关于核能安全和环境保护立法的核心。这则案例的原告为距离核电厂一公里内的一家农场经营者，他针对核电站经营许可进行起诉。德国的初审刑政法院驳回农场经营者的个人起诉，将之移送至联邦宪法法院。德国的联邦宪法法院认为该核电站的建立违反了宪法的原则，核电站的运营应当停止。德国联邦宪法法院关于该案的判处依据为：核能法未对核电站滋生的反应堆作出明确的规定，依照法律保留性原则与明确性原则，核电站应停止运营;核电站产生的新能源具有太多未知性。从这个案例的判决中，可以看到德国政府确立了核能安全和环境保护的四个立法原则：
法律空白时的安全性原则。当时德国尚无专门的法律条规对核反应堆的问题做出规定，这是法律的真空地带。而德国的联邦宪法法院认为核电厂的核能反应是一个特殊的领域，它是一种正在发展的高科技，人们还不能控制核反应产生的结果。在该风险可能没有具体的办法控制且法律还未做出相关规定的前提下，德国联邦宪法法院认为应该基于安全性原则，以保护人的生命安全为优先给予判处。
法律不明晰的约束性原则。德国联邦法院应用到对于不确定的法律概念，可以根据具体的事例，选择一个可以操作的判决方法，对之进行定义。然后该判决将是法律概念进一步确立的一个正面案例或者反面案例。以德国情况，人们是否可以有效控制核能出现事故以后产生的后果，关于这一点，当时德国的法律没有具体类似问题的描述，它属于法律的真空地带，对于核能可能产生的后果法律上具有不明确性，德国就以人身安全和环境保护为原则，要求停止核电厂继续建设。
人身安全化的保护性原则。核能反应堆的泄漏有可能会危害人们的生命安全。如果要让核电厂的核反应堆能够安全化，就需要对核反应堆产生的各个环节做安全评估，而核电厂必须以此评估标准作为生产的方向。而当时核能技术是一项新兴的技术，人们无法评估核能开发和利用的后果。如果坚持开发和利用核能，就是轻忽人们的生命安全。④在科学的发展与人的生命安全两者之间衡量，由于该科学技术发展具有太多不确定性，于是联邦宪法法院以人们的生命安全保护为前提，行使保障人的生命安全的权力。
风险不确定的制约性原则。在德国的核能案例中，涉及到科学技术水平的评估问题。如果要让核电厂做好安全的环境保护工作，就应该提出一个科学的指标，这个科学的指标是核电厂生产和管理的方向。⑤然而核能是一项新的科学能源，当时还没有一套科学的指标给核能安全和环境保护做评估。而立法机构却不能擅自跨越自己的职能范围，所以德国联邦宪法法院以人的生命安全为优先做出判决，直至有一天科学技术发展到能够提出一套科学的核能安全和环境保护体系。
我国核能安全和环境保护的立法分析
1984年，我国的立法机构意识到核能将会被普遍应用，为了使核能在发展的同时兼顾到安全和环境保护的问题，出台了第一部关于核能的法律—《中华人民共和国原子能法》。2003年，我国制订《中华人民共和国放射性污染防治法》，这是当时我国唯一一部与核能开发有关的安全和环境保护法。2011年，日本的放射物质泄漏的情况引起了我国对核能安全与环境立法的重视，我国将核能安全和环境保护立法列为第三类立法，开始完善核能相关的法律体系。⑥目前我国关于核能安全环境保护立法的体系以《放射性污染防治法》为基准，以《民用核设施安全监督管理条例》等法律为操作方向。
从立法范围上看我国核能安全环境保护立法的体系。我国核能开发和利用的法律法规分为三个层次。第一层次为国家的法律，比如《放射性污染防治法》、《原子能法》等，它是我国核能安全和环境保护立法的基础。第二层次为国务院颁布的条例，如《民用核设施安全监督管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全保护条例等》，它们为核能安全环境保护操作的方向。第三层次为国务院各部门发布的规章制度，它们细化了条例的操作方法、给予了核能安全环境保护管理相关的规定、拟订了一系列技术指导文件等。从整体上看，我国核能安全环境保护立法的步伐正在加快，关于核能开发和利用的体系正在逐步完善。
从核能安全环境保护立法的方向来看，我国的法律正向三个方面进行：对核武器进行严厉的管制，不得让核武器扩散;对于核开发和利用可能会引起的辐射以及污染问题，我国要求用一套严格的审批制度和管理制度对核能可能会产生的威胁进行控制;对于核能的开发和利用可能被恐怖份子用来威胁社会的问题，我国正在建立一套严格的核安保制度。为了让这套法律体系进一步完善，我国目前正在从责任划分和立法规范上调控我国核能安全环境保护立法。⑦
从责任划分上看我国核能安全环境保护立法的实质。我国的法律体系包括刑事、经济、民事制度等，然而核能安全保护立法不属于以上的任何一项制度。核能是一项新兴的科学技术，目前关于它的立法还存在大量的空白，法律的细节还非常不完善。其中核能属于哪一项法律领域，目前还没有一个确定的范围，如果立法的领域范围不够明晰，在遇到法律责任范围的时候，就很难确定应该使用哪一个领域的法律体系给予责任划分。
我国核能开发的行政法规不多，然而与之相关的规章制度却有很多，这些法律和规章制度在责任划分上存在很多矛盾。以我国《放射性污染法》为例，这部行政法规的授权过多、过滥问题，使核能安全环境保护责任难以划分。如我国《放射性污染法》第八条规定，卫生部门应当监管放射性污染，使之不能对环境产生污染;然而第九条又同时规定，环境保护部门应该控制好放射性污染问题;第十五条又规定，运输部门要做好放射性污染的控制等。从这部法律法规的条款规定来看，没有明确规定放射性污染这个问题应该具体由哪一个部门监管、哪一个部门应当担负起控制放射性污染问题的全责。
然而，从核能的开发和利用来看，《中华人民共和国立法法》没有详细规定核能的开发和利用的范围，也没有规定与之相关的范围，应从哪个法律依据着手调控现有的法律，成为一个难题。目前，关于核能的开发和利用，立法的依据为环境安全保护、经济技术条件等，然而仅仅只以这些法律依据来看，它还未形成一套法律体系，不能构成法律依据。⑧如果依照德国的案例来看，因为它们有法律空白时的安全性原则、法律不明晰的约束性原则、人身安全化的保护性原则、风险不确定的制约性原则这四项原则，所以可以给出一个判决的标准。然而目前这些原则与《中华人民共和国立法法》的规定是相违背的，在我国的法律体系还不完善的前提下，如何划分核能安全与环境保护的责任问题成为一个难题。
假设将核能安全和环境保护的问题纳入关于社会安全保护体系，那么这种体系将无法兼顾核能的开发和利用未来将会继续向前发展的情况，这也有悖专门为核能的开发和利用立法的精神。如果用社会安全保护体系来管理核能安全和环境保护等问题，就要给予一个安全的标准，可是目前全世界范围内都没有一套核能开发和利用的安全标准体系。如果不能将核能安全和环境保护问题的责任划分清楚，那么核能安全环境保护立法将不具备可操作性。
从立法规范上看我国核能安全环境保护立法的操作。关于核能安全环境保护的立法，我国目前既无一套完整的体系，又无一套具体的责任划分标准，这就意味着各自为政的法律条款显得缺少操作性。⑨这种可操作性表现在以下几个方面：法律条款标准性欠缺，比如我国的《放射性污染防法法》规定国家核安全局要负责审查开发核能的组织、评定核设施的安全及运营单位是否具有安全保护的能力，可是全世界目前也没有一套放射安全性能的标准，这就意味着无法描述核能开发单位无法保障安全和环境保护，使法律缺少可操作性;法律条款方向性模糊，比如我国的《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》中说明，如果要利用和开发核能，必须是以安全为前提，且要有一套安全保护措施，可是这个条款的方向非常模糊，几乎没有可操作性;法律条款体系性缺位，我国的《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例实施细则》中有一个条款，它说明要开发和利用核能，就必须遵守国家的法规，严守各种安全措施，可是在我国关于核能安全和环境保护体系极不完整的前提下，应当遵守哪部法律法规、应当遵守哪条安全措施却没有详细的规定，如果立法条款没有明确的指代性，即意味着法律条款没有可操作性。
核能安全和环境保护的立法调控
建立明晰的立法体系。我国的不可再生资源越来越少，未来我国将会不再使用火力发电等需要消耗大量不可再生资源的发电方式，转而采用核能这种高效能的发电方式。随着科学技术的发展，核能将会成为被人们广泛应用的主要能源。核能推动经济的高速发展，可是核能的开发和利用也伴随着极大的风险，要有效的开发和利用核能，同时要规避核能带来的风险，就需要用法律来约束，使核能开发和利用的单位意识到自己必须要担负起极大的社会责任。要明晰关于核能安全和环境保护的体系，就要将为核能单独制订一套法律法规，明确法律的责任并规范它的操作方法。
划分明确的法律责任。核能的开发和利用有其独特性，如果能有效地开发和利用，它将是一种潜力巨大的社会资源;反之如果发生放射性物质泄漏的现象，将会给人们的生命财产带来极大的危害。⑩国家希望核能被有效地开发和利用，政府鼓励具备研发条件的企业开发和利用核能;部分企业也希望借助研究核能获得巨大的商业利益;而民众则不希望自己承担这种风险，他们希望在核能开发和利用技术不成熟以前，不能随便开发和利用核能。不同的需求形成了矛盾，如果不能划分好明确的法律责任，核能将不能在确保安全和环境保护的前提下开发和利用。德国的案例已经说明了他们的法律划分方式，即核能安全和保护事关全民的利益，所以给予它公法回避的原则，即作法律判定时，若法律法规与核能安全和环境保护相抵触，即以核能安全和环境保护的法律优先，这条规则明确规定了核能安全和环境保护的法律责任。我国与德国国情不同，然而基于法律必须明晰、准确的原则，我国需要明确划分核能安全和环境保护的责任。
转变现有的法律规范。核能的开发和利用是一项新兴的科学技术，要让核能的开发和利用受到约束，让核能的开发和利用能实现安全和环境保护的目的，就要将法律规范和法律规则结合起来。依德国的核能立法为例，其核能立法标准以人们的生命安全为第一准则，如果法律出现真空，将以该原则为准判决;如果法律的条款出现不明晰的解释，也将以此为准则进行判决。以德国的核能立法为借鉴，我国也应给出一个宏观的判决标准，以此标准为核心，其它的法律法规应得到细化或修正。比如我国的《放射性污染防治法》第四十二条第二款和第四十八条第一款都对应当如何贮存和排放放射性废液作出了详细的规定，随着科学技术的发展，可能将会有更佳的贮存和排放方法，那么国家就应该以某种宏观的规则将其细化并修正，使法律能跟上时代的脚步。
综上所述，因为核能的开发和利用伴随着极大的风险，所以核能安全和环境保护立法有非常重要的意义，它能让相关的部门和企业在做核能开发和利用的研究时意识到安全和环境保护的问题。以德国相关的立法案例为例，可以看到我国核能安全和环境保护的立法存在很多问题，研究国际上现行的核能安全和环境保护立法案例，可让我国的立法机构找到核能安全和环境保护立法完善的方向。
（作者单位：赣南医学院法学教研室）
【注释】
①彭婧婕：“浅析我国能源安全保障法律问题—以探究‘福岛核事故’为例”，《商业文化》（上半月），2011年第8期。
②罗时：“日本核泄漏事故带来的教训”，《劳动保护》，2011年第5期。
③安文：“我国核安全体系该如何完善？”，《中国核工业》，2010年第4期
④魏明杰：“全球治理中的国际环境法律责任”，《探索与争鸣》，2009年第12期。
⑤高宁：“国际核安全合作法律机制研究”，《河北法学》，2009年第1期。
⑥范纯：“简析日本核电安全的法律控制体系”，《日本学刊》，2011年第5期。
⑦谢青霞，花明：“国际核能利用‘行为准则’述评—对国际原子能机构立法活动的观察”，《中国国土资源经济》，2009年第7期。
⑧陈俊：“我国核法律制度研究基本问题初探”，《中国法学》，1998年第6期。
⑨邓禾，夏梓耀：“中国核能安全保障法律制度与体系研究”，《重庆大学学报》（社会科学版），2012年第2期。
⑩落志筠：“中国大陆核损害赔偿法律制度的完善”，《重庆大学学报》（社会科学版），2012年第2期。
张力：“核安全：回顾与展望”，《中国安全科学学报》，2000年第2期。
责编 / 韩露（实习）
