摘 要：扶贫统计监测是扶贫开发工作的重要支撑。从上世纪80年代开始，我国的扶贫统计监测经历了三个发展阶段，并不断走向制度化、常态化和信息化。2011年起，我国的扶贫工作进入一个新的十年，扶贫统计监测的任务和范围都出现了新变化，建议新时期应继续完善扶贫对象识别机制，提高扶贫统计监测数据质量，进一步扩展贫困统计监测体系，搞好统计资料的开发和利用，通过加强扶贫统计监测数据公开、成果公示，让社会各界关注、参与到新阶段的扶贫开发工作中来。
关键词：扶贫统计监测；发展历程；特点；对策
中图分类号：F222.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.03.41 文章编号：1672-3309（2012）03-93-03
扶贫统计监测是对农村贫困地区、贫困人口的状况及其动向和扶贫政策实施效果等进行监测的活动，它具有明确的范围、完整的指标体系、规范的操作流程和具体适用的方法体系。实践中，扶贫统计监测可以提供连续、准确、客观、完整的贫困统计信息，为贫困县和贫困群体的确定、扶贫项目的选取、扶贫计划的制定、扶贫成效的评估和贫困预警等提供参考，是国家制定与实施扶贫开发政策的主要依据，也是提高扶贫开发成效的重要支撑。
一、我国扶贫统计监测的发展历程
我国历来高度重视贫困监测工作，不断探索新方法、新机制，提高统计调查能力，完善贫困监测体系，以科学、可行、透明的方法，收集扎实、可靠的数据。
上世纪80年代中期，扶贫统计监测随全国大规模的扶贫工作应运而生。1986年，在没有基础贫困数据的条件下，国家统计局利用全国6.7万农村住户抽样调查数据初步对贫困标准及有关问题进行了研究和测算。
1994年，为配合国家八七扶贫攻坚计划的制定和实施，国家统计局、国务院扶贫办在与世界银行合作的西南世行贷款扶贫项目中首次建立了客观、独立的贫困监测与评估体系，拉开了全国贫困统计监测的帷幕，并积累了丰富的经验。
1997年，国家统计局与国家计委、国务院扶贫开发领导小组联合印发《关于开展农村贫困监测的通知》，决定在1997年底开展一次性调查，从1998年起开始实施经常性调查，并印发《中国农村贫困监测调查方案》。强化对592个国定贫困县贫困状况的调查，以期全面反映贫困地区和贫困人口的性质、规模和趋势，以及总体经济发展或专项扶贫项目所产生的扶贫成效。
《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》明确提出加强农村贫困监测。自2000年起，国家统计局开始定期公开出版《中国农村贫困监测报告》，向社会各界发布我国农村贫困总体状况和全国及国家扶贫开发工作重点县的社会经济发展状况，介绍各部门和全社会的扶贫进展、扶贫实践及减贫成效。
2002年，国家统计局、国家计委、国家民委、财政部、国务院扶贫办、中国农业银行联合下发了《关于开展新阶段农村贫困监测工作的通知》(国统字〔2002〕22号)，在全国范围内启动实施定点、连续的国家扶贫开发工作重点县农村贫困监测调查工作。
2005年，为有效缓解小区域贫困信息供求矛盾，国家统计局与亚洲开发银行合作开展了“开发县级贫困监测体系”技援项目，并在云南省大姚县开展试点。
2011年，为贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，国务院扶贫办下发了《关于开展2010年扶贫统计监测基期调查的通知》（国开办发〔2011〕58号），建立起了覆盖县、村、户三级的基础样本框，为新一轮扶贫统计监测积累了基期数据。
2012年3月，国务院扶贫办公布了新时期国家扶贫开发重点县，总数仍为592个，但9省进行了内部微调，38个因发展条件改变或扶贫成效显现而脱贫致富的县被调出，同时调入38个贫困县。我国详细的贫困监测调查仍以国定贫困县为主，本次调整使全国的扶贫统计监测范围更加科学。
地方上，自2000年我国确定592个国家扶贫开发重点县以后，各省也陆续确定了省扶贫开发重点县，完善了相应的扶贫统计监测指标体系和制度法规，建立了扶贫信息管理系统，作为各省开展扶贫开发工作的重要依据。
可以看出，自1986年系统的扶贫统计监测开始以来，国家一直致力于扶贫统计监测体系的完善和方法的创新，我国的扶贫统计监测工作不断加强，如今已形成计划先行、范围明确、体系完整、运行规范的统计监测程序，并逐渐融入了先进的信息技术手段，实现了扶贫统计监测的制度化、常态化和信息化。
我国扶贫统计监测明显地表现为三个发展阶段。第一阶段为2000年以前的探索期，该阶段为配合《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》初步建立了全国性的扶贫统计监测指标体系和基本制度，以消灭绝对贫困为主要目标；第二阶段为2001-2010年，该阶段自上而下扶贫统计监测机构体系形成，贫困信息系统逐渐完善，统计工作制度化，信息公开加强，该阶段的贫困统计监测以低收入农户的生存和温饱情况为主要内容；第三阶段为2011年以后，国家统计监测体系发展成熟，国定扶贫标准大幅提高，扶贫工作全面转向相对贫困，扶贫统计监测范围大规模调整，内容转向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距等。
二、新时期我国农村贫困统计监测的主要任务
当前我国扶贫开发工作迎来了一个新的十年，新时期统计监测的主要任务，就是在建立2010年基期贫困统计监测数据的基础上，落实责任、创新办法，保质保量做好每年的定期扶贫统计监测。
各地扶贫统计监测的任务是在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》实施之初，调整、建立有代表性的农村贫困监测调查网点，对扶贫开发工作重点区域生产条件、社区环境、资源禀赋、生活水平、收入来源及构成等进行动态监测，客观、准确、及时地掌握扶贫开发工作重点县贫困人口和不稳定脱贫人口生活质量情况。进一步完善监测调查制度，加强对中央及地方扶贫政策、扶贫资金落实情况和农户参与情况的监督，评价扶贫项目实施效果。建立农村贫困监测数据质量评估制度，规范数据采集和处理程序，提高数据准确性。加强监测资料和扶贫成效公开力度，动员社会各界参与扶贫开发。
三、现阶段扶贫统计监测的主要特点
（一）贫困状况统计和扶贫成效统计并重
第一阶段的贫困统计监测指标设置以反映贫困地区和贫困群体的贫困状况和分析致贫因素为主，兼有农民人均纯收入等若干反映扶贫成效的收入指标。随着国家扶贫由输血式扶贫向开发式扶贫转变，扶贫手段由补贴性质转向项目开发性质，扶贫统计监测指标体系中反映扶贫政策和扶贫开发项目成效的指标不断丰富。目前完善的扶贫统计监测指标体系包括贫困户和贫困村的基础数据、扶贫措施、扶贫项目、扶贫成效、扶贫计划等几部分。
（二）扶贫统计监测指标体系化
2000年前后的农村贫困监测系统以全国农村住户调查、国定贫困县贫困监测调查、分县社会经济统计数据和地区性的专项贫困监测统计四部分为基础。后来国家不断探索、几经完善，现在基本建立起兼有综合性和专用性的贫困统计监测体系。指标体系也由定性描述向定量监测发展，实现定性分析与定量分析相结合。
（三）统计监测主体多元化
国家一级贫困监测调查工作由国家统计局牵头，国家计委、国务院扶贫开发领导小组等相关部委配合开展。国家农调总队负责监测的多项具体工作，省、地、县级多由同级统计局负责组织实施。部分省份成立了农村贫困监测协调（领导）小组，各地统计局下设农村贫困监测中心负责农村贫困监测日常工作。根据扶贫工作需要，部分省份有独立于国家贫困统计监测任务之外的扶贫统计监测活动，一般由农村工作办公室或扶贫办公室承担。科研院所和高等院校基于科研需要的贫困统计监测活动也逐渐增多。
（四）扶贫统计监测范围表现出动态性和差异性
贫困监测离不开贫困标准，其范围随贫困标准变化而表现出动态性。1986年，我国以国际上通用的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础，计算得出1985年的贫困人口标准为人均年纯收入205元，1999年这一指标调整到625元。2008年，绝对贫困标准和低收入标准统一为年人均收入低于1067元。2009年调整为1196元。2011年，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，比2009年提高了92%，将更多低收入人口纳入扶贫范围，统计监测范围相应扩展。
地方上，由于各地经济发展不平衡，发展超前的省（自治区、直辖市）在实践中根据当地实际制定高于国家扶贫标准的地区扶贫标准。例如，2012年辽宁省的扶贫标准为年人均纯收入3200元，浙江省经济发展一直处于全国领先水平，2012年的扶贫标准为4600元，各省的扶贫统计监测范围表现出较强的差异性。
统计性质上看，《中国农村贫困监测调查方案》规定使用对县具有代表性的抽样调查网点进行监测。具体到地方上，是在定期普查确定低收入农户群体的基础上，为贫困户建档立卡连续监测。
四、新时期扶贫统计监测应注意的问题
（一）完善扶贫对象识别机制
由县级贫困统计监测机构牵头，扶贫、民政、财政、发展改革、人口计生、残联等部门配合，按照贫困监测确定规模、村民评议识别对象的方法，采取个人申请、村民评议、乡镇审核、县级核定的程序，确定扶贫对象。扶贫开发工作重点县（区）要继续完善扶贫对象建档立卡制度，非重点县（市、区）要全部完成扶贫对象建档立卡工作。逐步建立健全扶贫开发信息管理系统，对扶贫对象实行动态管理，建立及时、科学、准确的贫困统计监测体系，为科学决策提供依据。
（二）提高扶贫统计监测数据质量
脱贫贫困监测调查源头数据的质量直接反映各级扶贫开发工作的状况，但扶贫统计监测的数据准确性问题一直存在。对贫困户而言，人均收入一旦越过贫困线，就可能失去扶贫政策的扶持，经济利益驱动下可能会虚报收入。因此对刚脱贫的低收入农户，应承诺在一定时间内或一定收入水平下继续给予贷款贴息等扶贫政策，甚至对典型的脱贫致富低收入农户进行以奖代补，扶持其继续发展农业产业，带动其他贫困户增收，引导贫困户争取奖补而非救助，这样可以有效防止农户返贫，面对统计监测时也会无后顾之忧。统计方法上，年末回忆记账太过粗陋，日记账又成本较高、工作量大，建议采用月回忆记账，易于操作又不失准确性。统计人员方面，县级鲜有稳定的统计调查队伍，而扶贫统计监测工作是一项经常性工作，拨付专项经费建立稳定的调查队伍必要而必须，建议招募一批农村工作经验丰富的退休人员充实到调查队伍，他们政治责任意识强，政策和业务水平高，容易落实源头数据现场采集制度，确保顺利完成监测调查工作任务。最后，还要建立扶贫统计监测数据评估制度，对定点数据进行审核评估，确保数据的合理性。
（三）扩展贫困统计监测体系
近年来，我国社会经济发展迅速，多数贫困户逐渐实现了脱贫致富。当前贫困人口的地域分布相对集中，这些地区生存环境差，常规自然资源和经济资源匮乏，基础设施薄弱，发展要素短缺，农村劳动者文化素质普遍偏低，自我发展能力较弱。因此要健全覆盖人口、村、县、地区的微观、中观、宏观三层次统计监测体系，提升贫困统计监测指标的深度和广度，完成新阶段贫困人口的规模与分布、贫困程度的测量、区域性贫困与发展的评估这三大任务。
完善低收入农户指标追踪、致贫因素缓解状况、扶贫项目、政策落实情况，是实现精准扶贫、精细化管理的基本需要。完善低收入农户集中村的教育和医疗负担统计、致贫原因统计、生产资源统计、劳动力水平等相关指标，有利于有针对性地开展结对扶贫和项目扶贫，改善贫困村基础设施和公共服务，促进村集体资源资本化，是由输血式扶贫向开发式扶贫转变的实际需要。加强贫困县有关贫困类型、特征、贫困人口的流动等相关指标的监测，为开展大规模的区域扶贫工作服务。
（四）加强部门协作
当前我国的贫困人口相对集中在生存环境差、发展要素制约严重的地区，农户致贫因素具有多样性和综合性，农户脱贫也要依靠交通、水利、教育、医疗、低保、农业、林业、旅游等各方面的共同努力，因地制宜，各展所长。随着贫困监测指标体系不断扩展和多部门扶贫项目成效评估不断增强，扶贫统计监测已非单个机构可以胜任，需要同级各部分加强协作，调查结果才能准确描述农户贫困的完整状态，为制定扶贫政策提供准确信息，更好地发挥统计监测的效益。
（五）搞好资料的开发和利用
有关贫困统计监测的研究主要集中在2000年以前，一般是农调队或统计局工作人员参与，研究内容集中在贫困统计监测体系的建立和完善上；2000年以后相关研究几乎空白，一定程度上反映了社会各界对扶贫统计监测工作关注不够。充分利用贫困监测调查获取的基础资料，积极开展数据分析研究和咨询工作势在必行。要加强贫困统计监测数据的公开公示，通过课题招标等形式，做好统计数据的深度分析，为各级党政部门提供决策依据，切实发挥农村贫困监测结果的使用效益。同时，为社会公众提供有效信息，有利于发动社会各界参与扶贫工作。
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