摘 要：人民政协在新常态下依法推进履职为民理论的提出，是源自中国共产党的基本理论、执政理念，是在“新常态”的背景下、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求下而形成。这就要求我们对于“新常态”有清晰的认识，对《决定》有深刻的见解，通过分析研究，实现“界别”优势成为人民政协依法履职新常态，实现“三严三实”成为人民政协依法履职新常态，实现“法治”成为人民政协依法履职新常态。
关键词：人民政协;新常态;法治;履职为民
中圖分类号：D627 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2015）-11-0071-04
一、立论——人民政协在新常态下依法推进履职为民的提出
习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出，全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是实行和发展协商民主的重要前提和基础。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，要坚持工作重心下移，按照协商于民、协商为民要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。[1]这段话不仅深刻阐明了社会主义协商民主的基本定性，而且也为我们指出了社会主义协商民主的重点是人民群众，因此履职为民是人民政协履职的根本，也是人民政协履职的主要目的之一。
人民政协成立65周年大会之前，习近平总书记在考察河南的行程中提到，“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”[2]因此，“履职为民”在“新常态”的背景下有了新的内涵和要求，同时也说明在“新常态”的背景下，人民政协被赋予了新的使命、新的履职常态。
人民政协成立65周年大会之后，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[3]（以下简称《决定》），要求全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。因此，从这个意义上来看，《决定》的公布为人民政协履职为民提供了行之有效的方式方法和保障，即依法履职。
综上所述，人民政协在新常态下依法推进履职为民的提出，是探索提高人民政协履职能力研究过程中的新发现、新亮点，是人民政协主动适应“新常态”的必然选择，是人民政协依法履职的必然要求，是人民政协参政议政的前提和基础。
二、求证——人民政协在新常态下依法推进履职为民的立论依据
（一）依据一——“新常态”
从习近平首次提出“新常态”到习近平在党外人士座谈会上重申“新常态”的战略判断，再到习近平在亚太经合组织工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”的重大战略思想，并研判中国新常态将“惠及亚太和世界”。[4]在这一年的时间里，“新常态”的内容不断丰富，实现了从骨感到丰满，从发芽到播种的全过程。
1. “新常态”是什么
从当前已有的观点来看，关于“新常态”的界定可谓众说纷纭：有的认为“新常态”是我国经济追赶进程进入更高阶段的表现[5];有的认为“新常态”是三个告别，即告别8%的快速增长、告别常态的调控和刺激、告别货币推动型增长模式[6];有的认为新常态是我国经济进入新的发展阶段的必然反映，但并不是已经实现的状态，而是一种新的发展目标[7];有的认为新常态是告别过去传统粗放的发展方式，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段[8]等等。如将上述观点总结起来看，不难发现以上学者均倾向于“发展论”，即将“新常态”看成一个阶段、历程。对此，我们还需要看到另一种倾向，那就是“内涵论”，即将“新常态”理解为表明意义、决定、指称。例如有的学者认为新常态实际上包含三个内容，一是中高速增长，二是结构要调整，三是要寻找新动力[9];例如有的学者认为“新”是指新压力、新速度、新结构、新动力，“常”是指平常心、战略定力与政策稳定性[10];例如有的学者认为“新常态”意味着真正让经济体质增效[11]等等。以上分别代表两种倾向的观点实在不胜枚举，故不在此一一列举。通过以上分析，可以发现“新常态”已然成为众多学者和官员的研究对象，那么“新常态”究竟是什么？对此，应将“发展论”与“内涵论”相结合起来：一方面如果说“新常态”是一个整体，无疑“发展论”与“内涵论”分别代表着“新常态”的关键部分、关键布局;另一方面如果说，“发展论”代表运动，“内涵论”代表静止，无疑“发展论”是“新常态”固有性质和存在方式，是绝对的、无条件的，但是并不否认“内涵论”。“内涵论”是从一定的关系上考察“发展论”时，表现出来的特殊情况，是相对的、有条件的。正如许耀桐教授所指出的：“新常态”就是已发生或者预计要发生的、注定要成为比较清晰、稳定的新形态，这样的新形态可以说是一套新理念、新秩序、新规模结构、新体制机制[12]。
2. 从“新常态”到人民政协履职为民
马克思主义经典理论认为，经济基础是上层建筑赖以存在的根源，是第一性的;上层建筑是经济基础在政治上和思想上的表现，是第二性的、派生的。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。因此，从表面上分析，习近平总书记提出的“新常态”，主要是针对经济领域而阐述的，但是我们应当透过表象抓住本质，本质就是绝不限于经济方面。正如许耀桐教授所说的，经济发展涉及到向改革要动力，要求简政放权，需要制定有效的政策，这些都不能不涉及到政治领域。正因为这样，从经济出发的“新常态”走向，一定要求在政治方面有所展现。[13]这种“展现”相对于人民政协来说，集中表现在政治民主方面，即要进一步塑造协商民主的特有形式和独特优势。
新常态下的协商民主，要更加注重体现人民群众广泛参与的民主权利，真正当家作主;要更加注重体现民主的实效性。用习近平总书记的话来说，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。因此，履职为民是将民主用来解决人民要解决的问题的形式载体。
综上所述，新常态下的履职为民的新内涵是指：一是要把关注民生、保障民生、改善民生作为履职的重要内容，促进广大人民群众共享改革发展成果。二是增强群众观点，想问题、提建议首先考虑人民群众的根本利益，带着感情去倾听群众呼声，带着责任去关心群眾疾苦。三是抓住食品安全、监管社会托底救助、养老服务、发展慈善事业、城乡生态环境综合整治等事关群众切身利益的实际问题，组织开展视察评议，促进各职能部门更好服务群众，助推党委政府的民生政策落实到位。四是维护群众权益，针对社会普遍关心的热点、难点问题和群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如公共文化服务体系建设、完善社保体系、提高城市管理水平、加快老小区基础设施建设、多渠道增加居民收入等议题，开展多种形式的协商议政活动，科学进行民主监督，讲真话、建诤言、谋良策、出实招。五是积极为民谋利，立足自身优势，引导政协委员自觉履行社会责任，积极开展“六送下乡”、结对帮扶、扶贫济困、捐资助学等各种帮扶救助活动，帮助困难群众解决实际问题。[14]
（二）依据二——《决定》
在《决定》中提到政协只有4处，但通篇都和人民政协有关，或者说都涉及到人民政协的工作。《决定》指出，长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。由此可见民主与与法治有着密不可分的联系，那么民主是什么？法治是什么？二者之间又有着怎样的联系？
1. 《决定》中“法治”与“民主”的关系
什么是法治——我们知道，“法治”源于西方，其英文原译为“the Rule of Law”，这一词汇在西方，被普遍理解为指所有的权威机构，立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则，其内容是：对立法权的限制、反对滥用行政权力的保护措施、获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平的机会，对个人和团体各种权力和自由的正当保护以及在法律面前人人平等。[15]在我国，法治一般理解为依制而治，即依照法律、法规、制度而治理，为此，有学者将“法治”定义为以民主政治与市场经济为基础，以法律至上为核心的一种治理国家的方略[16]，这种说法同《决定》的性质、地位及作用而言也是比较吻合地。
什么是民主——民主同法治这个舶来品相较，其带着几分土味。据《尚书·多方》记载，早在西周时期，周公旦就曾经说过“天惟时求民主”，这里的“民主”是指君主的意思，同我们理解的民主是完全不同的，反观西方民主的内涵到与我们理解更为相近，西方的民主源于古希腊文“demokratia”，它由“demos”（人民）和“kratos”（统治）两个词根结合，即“人民的权力”、“多数人的统治”的意思。但是社会主义民主同西方民主又有着本质的区别，西方国家，只讲公民的投票权利，而忽视公民广泛参与的民主权利，选民只有在投票时被唤醒，投票后就进入休眠期。从这样的实际情况看，西方民主不过是徒具形式、内容空空而已。[17]而社会主义民主的本质和核心是一切权力属于人民，是绝大多数人的民主。这也是被我国宪法宣布与确认的。正如习近平所说的，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到中国共产党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来”。[18]
《决定》中二者的关系——社会主义民主与社会主义法治是相辅相成、相得益彰的。一方面社会主义民主对社会主义法治有特殊的积极作用：一是从民主作为一种国家制度来看，社会主义民主是社会主义法治的政治前提和基础;二是从民主作为一种公共决策方法和机制来看，社会主义民主决定着法的创制的质量;三是社会主义民主能够促进民众权利和自由意识及能力的提高，培育其守法精神;四是发扬民主能够使国家权力受到更有力的约束和监督，从而敦促其严格依法办事;另一方面社会主义法治对社会主义民主也有特殊的积极作用：一是社会主义法确认人民群众当家作主的地位，确认国家的基本民主体制及其活动原则的合法性;二是社会主义法确认和保障广大人民群众享有广泛的民主权利和自由，为政治参与提供畅通的渠道;三是社会主义法治有助于规范和约束国家权力，保障国家权力正确行使;四是社会主义法治有助于协调政治稳定和民主化改革的关系，以保障在政治稳定的基础上不断扩展政治的民主化;五是社会主义法治能够弥补民主的内在缺陷或弱点，是民主与法治相结合而成为完善和健康的社会主义民主。[19]
2. 从《决定》到人民政协依法履职
一方面习近平在人民政协成立65周年大会讲话上指出人民民主是社会主义的生命。中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。在中国，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。[20]可见，习近平总书记这段话直接说明了人民政协是人民民主的重要形式，同时我们还需要看到人民政协的履职是以宪法、政协章程和相关政策为依据，这也就是说，“法治”不仅明确了人民政协的权力与义务，更重要的是对人民政协的权力行使提供了法律依据和保障，同时又可以杜绝人民政协滥用权力、公权私用的现象产生。[21]因此，从这个角度出发，依法履职所指的“法”主要是指《宪法》和《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》），当然这仅仅是停留在“依法”的层次上，如果放在“违法”的层次上来说，那么《刑法》、《公务员法》等部门法，人民政协也是不得违之。总之，人民政协在履职为民时务必要牢记一点原则，即法无授权不可为，尤其是不得凌驾于宪法之上，这也是全面推进依法治国中最核心的内容之一，同时也是人民政协依法履职的红线。
另一方面《决定》除了强调“依法”之外还要求进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。就这一点来看，这说明人民政协不仅要做到依法履职，还要做到有序参与立法。《决定》指出，加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。就这一点来看，这说明人民政协不仅要做到依法履职，还要进一步完善甚至是修改现有《章程》，要将《章程》进行升格，上升为国家法律。由于《宪法》并没有在总纲中对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进行确认，这将会从一定程度上消弱政协委员的作用的发挥，同时人民政协各项工作的开展也将长期面临着正当性和合法性的追问。[22]因此，依法履职的前提是有法可依。故从《决定》到人民政协依法履职，还有一段路要走，但是这段路不会很长，因为《决定》的出现就意味着人民政协依法履职的时代即将到来，因此在这之前，我们的人民政协有必要做好“依法履职”的准备。
三、价值——为人民政协依法推进履职为民提供了常态化新要素
（一）使“界别”成为依法推进履职为民常态化
《中国人民政治协商会议章程》第二十条规定，中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别。因此，人民政协同其他组织相较，在依法推进履职为民上有着特殊的“界别”优势。这种优势可以分别从表达群众利益诉求上与开展群众工作渠道上来分析：从表达群众利益诉求上看，人民政协按界别组成的组织特点，可以为各个党派、团体以组织名义发表主张提供场所;可以使各界群众中分散、个别的意见得到集中、系统的表达;可以吸纳社会各方面人士的智慧。从开展群众工作渠道上来看，政协委员在界别群众中一般都有较高威望和影响，同样的话，由委员说出，群众可能更容易接受;同样的问题，由委员出面去协调，效果可能更好，这有利于发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用。[23]因此，在“新常态”的背景下、《决定》的要求下，将“界别”加入其中，可以使人民政协集中界别力量，发挥界别优势，力促“34个界别”[24]集体发力、分别发声、共谋国事，将“界别”融入依法履职、融入履职为民，从真正意义上做到了“与众同好，与众同恶”，从而使“界别”优势成为人民政协依法推进履职为民常态化。
（二）使“三严三实”成为依法推进履职为民常态化
“天下大事必作于细，古往今来必成于实。” 政协工作是党的全局工作的重要组成，政协干部是开展政协工作、服务履职大局的重要依托。认真践行“三严三实”，把“三严三实”打造为人民政协依法推进履职为民常态化意义重大。从“三严”出发，我们人民政协委员在依法推进履职为民的过程中要做到自觉远离低级趣味，自觉抵制歪风邪气，兑现严以修身;做到把权力关进制度的笼子里，任何时候都不搞特权、不以权谋私，兑现严以用权;做到遵守党纪国法、为政清廉，兑现严以律己。从“三实”出发，我们人民政协委员在依法推进履职为民的过程中要做到从群众的实际问题出发，谋划好人民事业，落实服务群众工作，兑现谋事要实;做到脚踏实地、真抓实干，通过服务大局、服务委员、服务基层，从而实现服务群众，兑现创业要实;做到对党、对组织、对人民、对同志忠诚老实，要有“计利当计天下利”“功成不必在我”的胸襟，在甘当绿叶、甘做幕后工作中，奉献“小我”，实现“大我”，兑现做人要实。因此，在“新常态”的背景下、《决定》的要求下，将“三严三实”加入其中，可以将人民政协依法推进履职为民道路上的“障碍”予以清除，只有拔去了“老虎”的獠牙，斩断了“苍蝇”的翅膀，才会是真正意义上实现了履职为民——“服务发展谋民富”、“发扬民主汇民智”、“拓宽通道畅民意”、“千方百计保民生”、“和谐稳定聚民心”，[25]从而使“三严三实”成为人民政协依法推进履职为民常态化。
（三）使“法治”成为依法推进履职为民常态化
正如上文所述，社会主义民主与社会主义法治是相辅相成、相得益彰的，而人民政协又是社会主义协商民主的重要渠道，因此，“法治”是依法推进履职为民的前提和保证。这就要求人民政协必须坚持党的领导地位、坚持人民主体地位——其一，我们坚持党的领导地位，是有憲法依据的。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。习近平总书记说，“对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。”特别是我国宪法序言规定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这是从政治制度上规定中国共产党领导地位的表述，极为重要。而这恰恰与人民政协有极为密切的关系，因为人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。维护宪法权威，就是维护中国共产党的领导地位。坚持党的领导地位，就必须坚持依宪治国、依宪执政。其二，坚持人民主体地位，是全面推进依法治国的一个基本原则。坚持这一原则的重点，是以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，也就是保护民权（私权）。习近平总书记曾经指出：“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。”我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。[26]因此，在“新常态”的背景下、《决定》的要求下，将“法治”加入其中，可以使人民政协委员带头做到依法履职，使其所联系的群众成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者;可以使得人民政协委员善于使用法治思维和法治方式坚持履职为民，努力以法治凝聚民心，把爱民、忧民、为民办实事作为依法履职的切入点， 从而使“法治”成为人民政协依法推进履职为民常态化。
注释：
[1]全国政协机关党组.努力开创人民政协事业发展新局面——学习习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话[J].求是，2014年第20期.
[2]习近平在河南考察时强调，深化改革发挥优势创新思路统筹兼顾，确保经济持续健康发展社会和谐稳定[N].人民日报，2014年5月11日.
[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（十八大四中全会通过），关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014年10月29日.
[4]王资博.“新常态”研究述要[J].重庆社会科学，2015年第4期，第32页.
[5]余斌，吴振宇.中国经济新常态与宏观调控政策取向[J].改革，2014年第11期第23页.
[6]马光远.从李克强经济学到中国经济新常态[N].中国经营报，2014年5月26日.
[7]王小广.新常态下我国2015年经济形势展望和政策建议[J].国家行政学院学报，2014年第6期第76 页.
[8]曹立主编.中国经济新常态[M].新华出版社，2014年第1页.
[9]厉以宁.新常态包含三方面内容[N].中国证券报，2015年3月7日.
[10]李向阳，李瑞晴.刍议中国经济新常态[J].发展研究，2015年第1期第15页.
[11]安宇宏.经济新常态[J].宏观经济管理，2014年第6期，第81页.
[12]许耀桐.习式政治新常态六大鲜明特征[J].人民论坛，2015年2月上期，第14页.
[13]许耀桐.习式政治新常态六大鲜明特征[J].人民论坛，2015年2月上期，第14页.
[14]鲍宇.主动适应新常态 彰显政协新作为[J].江苏政协，2015年第3期第43页.
[15]牛津法律大辞典[M].光明日报出版社，第790页.
[16]李龙主编.法理学（第1版）[M].人民法院出版社、中国社会科学出版社，2003年9月，第280页.
[17]许耀桐.习式政治新常态六大鲜明特征[J].人民论坛，2015年2月上期，第17页.
[18]习近平：找到全社会意愿最大公约数[N].新京报，2014年9月22日，第A05版.
[19]孙国华，朱景文主编.法理学[M].中国人民大学出版社，1999年第1版，第149-154页.
[20]人民政协是人民民主的重要形式——二论贯彻习近平在人民政协成立65周年大会讲话精神[N].人民日报，第2014年09月23日第1版.
[21]张泽尧.政协委员主体作用“法制化”研究[J].文史博览（理论），2015年第4期第40頁.
[22]张泽尧.政协委员主体作用“法制化”研究[J].文史博览（理论），2015年第4期第41页.
[23]张宗光.发挥委员优势 践行群众路线[J].世纪行，2014年第6期，第15页.
[24]当前十届全国政协共有34个界别，包括中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士、中国共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联、文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士以及特别邀请人士。萧苏.全国政协有多少界别[J].四川统一战线，2006年第5期.
[25]王峙东，朱玉正.对人民政协履职为民的认知[J].协商论坛，2009年第11期，第21-22页.
[26]张峰.人民政协在全面推进依法治国中应大展作为[N].人民政协报，2015年2月4日，04版.
