[关键词]欧盟；冲突干预；中国对外战略；非洲
[摘要]暴力性冲突预防已经成为欧盟对外行为的重要因素，也成为中国对外战略不可回避的主题。为此，本文选取欧盟对非洲暴力性冲突干预为案例，剖析安全的发展方法、预防性介入以及多边主义等欧盟暴力性）中突干预的特点，进而思考中国对外战略的战略选择。本文认为，中国在非洲暴力冲突干预中应该实施综合性大战略、预防性外交、发展手段以及多边主义行动，进而以创造性介入方式践行中国的安全与和平责任，推进中非新型战略伙伴关系。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）03-0073-07
暴力性冲突已经对非洲国家以及地区安全构成了严重威胁，具有全球性的影响。因而非洲冲突与动荡日益成为世界大国、国际组织等很多行为体的重要关切。为此，中国已经着手重新调整其在非洲和平与安全领域的角色。尤其是在2012年7月19日召开的第五届中非合作论坛首次将非洲和平与安全领域视为中非新型战略伙伴关系的重点领域之一。安全与和平事务中的冲突管理与预防已成为中国对非战略的重要议程，然而中国学术界与决策者对冲突管理与干预的理解与认识仍然相对有限。
由于苏联与美国共同主宰暴力冲突的调解作用消失了，因而欧盟对外政策扩大到安全和防务方面，承担欧洲国家共同干预的责任。欧盟不断发展共同对外政策甚至军事能力，新的全球均势与国际秩序的变化使欧盟具有全球性维度。实际上，后冷战的世界以及欧盟自身制度建设促使欧盟在冲突管理等全球政治领域中日益扮演着国际性角色。王逸舟教授指出，“欧洲人的对外干涉是西方世界主宰当代国际关系和全球发展进程的重要体现之一。与其他地区相比，欧洲的方式更加多样和有力，它们是对区域外国家的制衡，是对全球进程的强力引导。”欧盟与非洲的关系已经从单纯的发展合作关系扩展到安全与和平等领域，其冲突管理与预防的行动与方式呈现出显著的欧洲特点。
随着中国的经济崛起以及“走出去”战略的实施，中国必然会日益参与到非洲冲突预防与管理活动之中。因而欧盟对外干预政策及其行动以及所扮演的国际性角色有助于为中国安全事务的介入提供参照系和启示。此外，非洲日益成为大国角逐的地区，其战略重要性日益浮现，因而在中国对外关系中处于战略地位，也是中国与欧盟竞争与合作的重要地区。因此，加强欧盟对外干预及其国际角色的研究有助于探讨中国应对非洲和平与安全领域中冲突预防与管理的战略与策略，以采用有效的合作策略与干预手段。
一、欧盟对非洲干预政策及政策工具
冲突并未随着冷战而结束，相反对冲突预防的关切日益升温。特别是由于卢旺达大屠杀，欧盟日益关注撒哈拉以南非洲的冲突预防、管理和解决。因而，新的国际环境为欧盟提供了将其成功的内部和平模式“输出”到其他冲突地区的条件和机会。在2001年《莱肯宣言》（the Laeken De-claration）中，欧洲理事会提出一项议题，即“何为欧洲在变化世界中的角色？”欧盟不仅寻求其在贸易、发展、援助等领域的国际角色，而且寻求作为国际安全行为体更大的全球角色，提供一系列广泛的冲突管理与干预措施。2003年《欧洲安全战--略》将自身界定为“全球参与者”。“欧洲利益的不断聚合、欧盟相互团结的不断加强致使欧盟成为一个更加可信与有效的行为体。欧洲应该乐于承担全球安全与构成一个更美好世界的责任。”可见，欧盟试图在世界事务中扮演更大的政治与安全角色。欧盟冲突预防某种程度上是异常的，主要因为冲突预防是相当新的，涉及不同的支柱，特别是政府间制度、资源与决策程序。欧盟在许多文件中阐明了其冲突预防的新方针，将最初关切聚焦于非洲国家，显著地体现在共同外交与安全政策、欧盟安全与国防政策以及欧盟对非战略中。
（一）欧盟对非干预政策
欧盟冲突干预政策体现在欧盟与非洲国家的双边或多边协定中。欧盟的地区与国别战略文件强调了欧盟的发展与外部援助政策、和平建设举措。20世纪90年代初以来，发展政策的失败以及非洲暴力性冲突的增加在某种程度上增加了欧洲对非政策所受到的压力。冲突的破坏性影响损害着欧盟合作与发展的努力，因而冲突预防与管理成为欧盟对非政策的核心议程。以军事手段实施的冲突管理对于欧盟日渐重要。欧盟逐渐改变了纯粹的经济与社会发展政策，转向更为复杂和综合性的政策，强调和平、稳定、发展、人权、法治、民主原则与善治之间的联系。
欧盟对非洲的政策也从发展合作扩展到政治对话与安全援助，因而欧盟的政治与安全目标逐渐占据主导地位。1991年《马斯特里赫特条约》正式确认了欧盟向非洲提供的发展援助拨款的政治性质，而且将欧盟的发展工具引入了更加以安全为导向的途径，如冲突预防、冲突管理。1995年以来，欧洲理事会与委员会经常提及冲突预防（如理事会宣言、理事会决议等），1996年首次发布了通讯《欧盟与非洲冲突问题：和平建设、冲突预防及其超越》。1995年第四个洛美协定修正版第一次将人权的条款纳入发展协定，赋予欧盟与非加太国家的合作以政治意义。由此，对人权、民主原则和法治国家的尊重成为合作的关键因素，是对国际发展合作协定的重要革新。
2000年6月签署的《科托努协定》继续致力于欧洲与非洲国家在和平建设与冲突管理领域的合作，同时开展人权、民主、善治和法治等方面的政治对话。《科托努协定》将发展目标整合到共同外交和安全政策领域，致使发展政策具有政治特性，纳入互惠性的根本要素条款，确认了欧盟的政治性附加条件，即非洲“受援国”无法再逃避政治要求，否则就有可能面临潜在的制裁。《科托努协定》界定了欧盟与撒哈拉以南非洲国家之间的关系，体现为三大支柱，即政治对话、贸易与经济合作、发展援助。《科托努协定》意在解决以前协定的缺失，加强非加太集团与欧盟之间合作的政治维度，即增强人权、民主原则、法治与善治；公民社会参与；冲突预防与管理。2004年1月26日，欧盟批准了《非洲暴力冲突的预防、管理与解决的共同立场》，其目的是“加强非洲在冲突领域的能力与行动手段从而有助于非洲暴力冲突的预防、管理与解决，特别是增强与非盟、次区域组织、公民社会组织的对话与支持。”2005年12月，欧盟理事会批准了《欧盟对非战略》，其整个目标是确立欧洲与非洲大陆的连贯一致的战略性伙伴关系。2007年第二届欧非首脑会议通过的《非洲一欧盟联合战略》以及实施这一战略的《行动计划》指出，欧非将建立“平等的战略伙伴关系”。2010年11月30日第三届非洲一欧盟首脑会议峰会通过《非洲一欧盟联合战略》的第二份《行动计划》，重申了非欧加强在各领域合作的决心，呼吁加强上届峰会确定的8个优先领域的合作关系，其中包括冲突预防。
（二）欧盟冲突干预的政策工具
欧盟在冲突预防活动的合法性源于其所具有的一系列广泛工具。1992年签署的《欧洲联盟条约》第12条列出了实现共同外交与安全政策目标的各种形式的工具手段。《欧洲联盟条约》签署以来，欧盟的许多冲突预防工具以不同方式遍及欧盟三大支柱，体现出冲突预防领域的共同体方法与政府间方法。第一支柱的共同体方法涉及发展与援助政策、贸易问题、社会与环境活动及其他工具，涉及更广泛的欧盟冲突预防观念。当冲突预防落在第一支柱时，最相关的制度是欧洲委员会，其具有动议的权力并负责政策实施（更不用说预算权力）。第二、三支柱都是“政府间方法”。第二支柱被称为共同外交和安全政策，第三支柱现在官方称之为刑事领域警务与司法合作。这两个支柱的政策很大程度上依赖于欧盟成员国、欧洲理事会、欧洲委员会或其他制度。当涉及冲突预防时，包括欧洲安全与国防政策的共同外交和安全政策支柱是最有意义的，既包括与国防、安全相关的活动，也包括危机管理。
不同程序不同制度决定着欧洲冲突预防的工具与活动，且以不同方式践行，如发展合作、外部援助、贸易政策工具、社会与环境政策、外交工具与政治对话、与国际伙伴与非政府组织的合作、危机管理领域的新工具。欧盟资助非洲和平基金（the Peace Facility for Africa，PFA）的计划加强了非盟介入维和行动的能力。欧盟委员会也创设了新的支持干预的适当金融机制，即稳定手段（the instrument for stability）。
二、欧盟对非洲冲突管理行动及其特点
欧洲国家曾经介入非洲大陆各种冲突，增加了其处理非洲危机的军事义务。欧洲国家派遣部队参加联合国在安哥拉、莫桑比克、纳米比亚、刚果民主共和国、卢旺达与索马里的维和行动等任务。但是联合国在索马里使命的崩溃、卢旺达的灾难、欧盟在巴尔干地区的日益介入终结了欧盟在非洲维和的短暂复兴。数个欧洲国家几乎完全从非洲国家的军事介入撤出了。1994年以来欧盟启动了与非洲的政治对话，自2000年以来欧非对话与合作获得新的动力。
2003年是特别具有象征意义的年份，因为欧盟首次实施快速反应，在非洲开展军事行动，即在刚果民主共和国的阿特米斯行动（Operation Ar-temis to Burnia in D.R.Congo）。欧盟对刚果民主共和国暴力冲突干预致力于其国家建设与和平建设。2002年至2010年底期间，欧盟动用了9.61亿欧元，这并不包括紧急救援、食物援助以及难民援助等人道主义援助。“很显然，如果以财政与政治责任来衡量，刚果民主共和国对欧盟是至关重要的。”在欧盟理事会授权及共同安全和防务政策框架下，2003年以来欧盟在刚果民主共和国实施了5项民事和军事行动。
（一）欧盟冲突干预的民事与军事权力
1999年6月科隆欧洲理事会第一次把为更好地完善和协调非军事手段以应对危机的目标提到了议事日程，提及民警、人道主义援助、行政和司法机构的恢复、搜寻与救护服务、选举观察、人权情况监测等。2000年3月里斯本欧洲理事会决定成立危机民事管理委员会。欧盟将警方能力、加强法治国家、民事行政管理与民事保护列为四个优先领域，发展危机管理的民事方面，包括警察行动、民事管理专家的部署、民事保护干预。“几乎在所有重大干预中，平民混乱之后伴随着军事效能。我们需要更大的能力以便将所有必要的民事资源用于危机或后危机情景中，包括军事与民事能力。”欧盟非暴力性冲突干预主要关注民事危机管理，涉及金沙萨警务行动（EUPOLKinshasa）、刚果民主共和国警务行动（EUPOLRD Congo）、刚果民主共和国安全部门改革（EU-SEC RD Congo）、几内亚比绍安全部门改革（ELISSR Guinea Bissau）、非盟驻苏丹使团支助行动（EU Support to Amis）等。
欧盟的干预行动优先强调非军事行动，但不排除军事手段。1991年缔结的《马斯特里赫特条约》重新将经济一体化与安全和防务领域的政治一体化联系在一起。条约第17条款规定共同外交与安全政策包括所有与欧盟安全有关的问题，即人道主义和救援使命、维和行动以及包括重建和平在内的使命。1997年《阿姆斯特丹条约》修改了不充分的程序与政策，设立了共同外交和安全政策高级代表。在《阿姆斯特丹条约》签署后，欧洲各国政府有能力为自己装配军事能力，使欧盟有条件能够与美国伙伴达成协议或共同履行军事使命。1999年12月赫尔辛基欧洲理事会确定在2003年之内达到有能力迅速集结和保持能够共同履行《彼得斯堡任务》（Petersburg Tasks）的力量，即15个旅、60000人。然而科索沃战争使欧盟无能为力，被迫袖手旁观。为此，欧洲理事会1999年宣布，为了实施冲突预防与危机管理的彼得斯堡任务，欧盟必须拥有独立行动的能力，由可靠的军事力量、军事力量使用手段以及意愿所支持，如2003年6月至2003年9月期间阿特米斯行动（ARTEMIS）、2006年7月至2006年11月刚果民主共和国军事行动（EUFOR RD Congo）、2008年3月至2009年3月乍得一中非共和国军事行动（EUFOR TCHAD/RCA）等。
（二）欧盟冲突干预工具的综合性
危机管理与冲突预防等欧盟对非干预问题充分地涉及政治、外交、军事、民事、贸易与发展等手段，其主要工具包括贸易协定、发展援助、人道主义援助、督察支持（pre-accession support）、政治对话。发展性贸易政策（developmental tradepolicies）包括《欧洲伙伴关系协定》（EuropeanPartnership Agreements，EPA）、普惠制（Gener-alised System of Preerences，GSP），为非洲国家提供了欧洲市场的优惠准入。欧盟及其成员国是世界上最大的发展援助提供者，占全球发展援助的56%，因而危机预防是发展政策的必要组成部分。2003年欧盟在欧洲发展基金的框架下设立并资助非洲和平基金（African Peace Facility）。非盟在苏丹的行动（AMIS）接受了其中大多数基金以致力于和平支持行动。
更为重要的是，安全部门改革成为非洲国家更广泛的制度建设的一部分，如2008年6月至2010年9月几内亚比绍安全部门改革行动、始于2005年5月的刚果民主共和国安全部门改革行动等。“安全部门改革作为欧盟在非洲推动冲突后和平建设的关键举措，其目标是按照与民主规范、善治、人权、透明度和法治等‘合理的原则’相一致的方式，强化国家安全部门适应本国内部和外部一系列安全需求的能力。”
（三）欧盟冲突干预多边主义特征
欧盟冲突干预的多边主义特征鲜明地体现在自身干预制度与政策的多边主义特征、与联合国等密切合作、支持并援助非盟及其次区域组织的努力等方面。欧盟与联合国、非盟等其他组织共同致力于推动冲突预防手段的发展。1995年12月4日，欧盟发布了《非洲预防性外交、冲突解决与维和》的理事会决议，开启了与南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体等次区域组织的对话。欧盟视非盟为和平、安全与地区一体化的关键性组织。2002年4月支持非盟和平建设与转型活动的计划得以签署，其基本目标是为和平与安全理事会的操作性行动提供资助，特别是2005年4月至2007年12月期间非盟驻苏丹使团支助行动（EU Support to AMIS）。
2003年《欧洲安全战略》指出，“我们致力于赞成和发展国际法。国际关系的基本框架是《联合国宪章》。联合国安理会对国际和平与安全的维系负有基本责任。巩固联合国，使其履行其责任而且有效地行动起来是欧洲的优先重点。我们需要国际组织、机制与条约有效地应对国际和平与安全所受到的威胁，因而必须准备行动起来。”2003年5月30日，欧盟在联合国安理会正式授权下，在刚果实施军事任务。此次任务仅仅持续到2003年9月1日，却是欧盟第一次独立自主行动的军事任务。欧盟不仅承认联合国在维系国际和平与安全方面的基本角色，而且为联合国提高快速反应能力。因此任何欧盟行动会需要联合国安理会的授权，开展搭桥性行动（a briing operation），随后其他部队（UN’s blue helmets or forces from cli；ferem regionalorganizations）会取代欧盟所提供的部队。2007年10月16日，欧盟理事会根据联合国安理会1778号决议（2007年）最终批准在乍得和中非共和国开展军事行动，成为联合国在中非共和国和乍得使命（MINUCAT）的军事部分。
（四）欧盟对非冲突干预的预防性
20世纪90年代，欧盟开始在其政治与战略性文件中更加强调冲突预防的概念，然而本质上当代欧洲冲突预防活动是欧盟制度框架的产物。1995年12月4日，欧盟理事会在《非洲预防性外交、冲突解决与维和》文件中确定了一些指导原则，即与非洲统一组织的政治对话，支持冲突预防、管理和解决的地方活动等。按照此文件，欧盟对于非洲冲突预防方面的贡献在于提供早期预警、预防性外交、应非洲统一组织的要求通过欧洲联盟提出而最后由联合国安理会作出决定而进行的维和。1996年欧盟委员会在《欧盟与非洲冲突问题：和平建设、冲突预防与超越》中指出，欧盟与非洲国家关系的目标在于实现结构性稳定，即确定“一种包括可持续的经济发展，尊重民主与人权，可行的政治结构，健康的社会和环境条件，不求助武力冲突管理变革的能力。”1997年6月，欧盟理事会通过了《非洲冲突预防与解决》，该文件强调危机预防是发展政策的必要组成部分。1998年11月，欧盟理事会再次确认了其政策，即发展合作在加强和平建设、冲突预防与解决中的角色。2003年《欧洲安全战略》指出，“我们需要有能力在国家恶化人道主义状况出现之前行动起来。预防性介入能够避免未来更为严重的问题。”尽管欧盟的能力与期望之间存在着差距，但是欧盟在非洲冲突预防领域，从具体活动到主要文件做出了很多努力。
三、欧盟冲突干预对中国对非战略的启示
作为全球事务中的一个新兴大国，中国也需要处理区域外暴力性民族冲突，履行在国际事务中所承担的义务与责任，以“创造性介入”方式实施暴力性冲突的管理和治理。“鉴于非洲安全的严峻挑战，中国参与非洲安全合作的层次较低，中非安全事务合作的战略原则应当是：以共性问题为起点，以涉我问题为重点，以热点问题为抓手，以多边机制为平台。”2006年1月12日，中国政府发表了《中国对非政策文件》，对非洲联盟等地区组织及相关国家为解决地区冲突所做的努力表示支持，并承诺提供力所能及的援助，继续支持并参与联合国在非洲的维和行动。“中国正在越来越多地参与国际干预行动，这种变化虽然是静悄悄地发生的，却引人注目。”欧盟对外干预的行为和方式值得中国深入借鉴，将其整合到中国对外战略中进而维护自身利益和履行国际责任。
（一）发展援助手段
《马斯特里赫特条约》正式确立了欧盟向非洲提供发展援助拨款具备的政治性质，将欧盟的发展工具引入了更加以安全为导向的途径，以此关注非洲安全而使其作为发展的前提条件。中国对非援助已经成为中非关系的重要组成部分，也是中国对非战略的必要内容。尽管中国对非投资、援助等在非洲一些国家和地区逐渐形成了一定的经济影响，但“在政治、安全、外交及话语权等方面的影响则并未同步发展，与西方相比仍有很大的差距。”为此，中国对非援助本身构成了非洲安全事务与冲突管理等领域的必要手段，而且应该日渐将发展援助扩展到安全与和平等领域，设立非洲安全与和平基金，资助非洲冲突预防以及和平建设的能力建设。
（二）多边主义行动
欧盟的多边主义主要表现在其与联合国、非盟、第三国和行动目标国之间的协作关系，而这些关系又以通行的国际法原则和国际规范为基础，并常常通过国际条约、国际协定或联合决议等正式或非正式的国际法工具固定下来。为此，中国应该支持联合国、非盟以及非洲次区域组织在非洲安全与冲突领域的角色和作用并加强与其合作，遵循《联合国宪章》等国际法原则和国际规范，以解决各种冲突与安全事务。“参与多边合作既可以为中国对非外交提供新选择，同时还要意识到需要接受新的国际规范，承担更大的责任。参与国际对非多边合作不是要放弃传统的双边外交，而是要实现两者的互补和平衡。”“中国的对非战略应该由过去的双边为主，逐渐向双边为基础、多边为支撑的战略转变。”
一方面，中国加强与联合国在冲突管理与解决的计划、训练与行动方面的相互协作与信息交流，积极支持和参与联合国的维和行动，增强自身对非洲安全事务与暴力冲突的政治控制与战略行动。中国应该依照联合国安理会有关决议，坚持在具体冲突案例中的渐进式介入战略，并不自动卷入复杂的暴力性冲突。另一方面，中国进一步支持非盟、西方国家经济共同体、南部非洲发展共同体、政府间发展组织等非洲区域组织的安全角色，在与联合国合作以及中国一非洲合作框架内积极支持非盟和其他次区域组织的维和行动。中国一直主张非洲问题由非洲人自己解决，然而这并不妨碍支持非盟及其他非洲次区域组织在暴力性冲突中的角色。可喜的是，中国将发起“中非和平安全合作伙伴倡议”，深化同非盟和非洲国家在非洲和平安全领域的合作，为非盟在非开展维和行动、常备军建设等提供资金支持，增加为非盟培训和平安全事务官员和维和人员数量。
（三）预防性外交
由欧盟对非暴力冲突干预观之，监督停火和选举、人道主义援助等传统维和日渐过渡到冲突预防及冲突后和平建设。欧盟的预防性介入强调当察觉到扩散的信息和人道主义紧急事件之前采取行动。特别是，冲突预防是冲突管理与治理的重要组成部分，因而也是中国对非战略的重要环节。中国必须在安全与冲突危机发生之前采取行动，而且预防性接触能够避免情形的恶化。那么，中国应该加强筹建冲突预防体系、冲突预防网络，提高中国对非冲突预防的连贯性和有效性，建立早期预警和早期反应的统一而有效的机制，增强对非预防性外交和对冲突的早期、快速反应能力，也可诉诸于特使、特别政治与安全对话。
（四）综合性大战略
欧盟对非干预体现出政治、外交、军事与民事、贸易和发展等具体措施的综合方法。中国国家主席胡锦涛在中非合作论坛第五届部长级会议开幕式发表了题为《开创中非新型战略伙伴关系新局面》的重要讲话，指出中国将在投融资、援助、非洲一体化、中非民间交往、非洲和平与安全5个非洲和平与发展的重点领域推进中非新型战略伙伴关系。这几个重点领域在中非关系中并非是孤立的，中国对非战略不仅仅局限于贸易、发展与援助等经济领域，而且适当地扩展到政治与安全手段，更加注重冲突解决的政治措施及其有效的社会管理手段，特别是非洲国家与当地社会管理和能力建设，包括治理、法治等司法和安全部门能力建设。尽管中国对非援助始终秉承着“无条件援助”的原则，不附带任何政治条件，但是完全可以将援助与安全事务、冲突管理整合起来。
总之，欧盟对非暴力冲突干预为中国对非战略提供了一个重要的参照系，特别是其发展手段的安全内涵、有效的多边主义、预防性外交以及综合l生大战略等。因而中国应该将发展及其援助作为对非安全战略的重要手段，更加注重各种形式多边合作的角色，有效推进冲突预防和和平建设，实施各种政策工具的综合方法，确立中非和平与安全合作的制度框架，进而形成独特且有效的中国对非战略。不过，中国对非战略应该规避欧盟对非干预的政治条件性及其民主价值观念。
无疑，欧盟在当下非洲安全与冲突事务中发挥着日益重要的作用，然而中国也正在非洲和平与安全领域发挥着日渐重要的作用。因而中国与欧盟在非洲安全事务领域的合作也是中国对非战略的多边主义措施的一个方面，有助于迈向有效的多边合作。从根本上而言，中国对非战略应以中国自身利益诉求和战略考量为出发点，不能完全效仿欧盟的干预手段和方式。
