[摘要]关于议事协调机构的改革是政府机构改革中的一个新课题。议事协调机构在其运行过程中发挥着正负两个方面的效应:它既承载着弥补常规治理手段、沟通并列机构间的信息联系、组织保障决策实施等基本功能;但也存在着设置无据可依、“入口”控制不严、运行方式随意度过高、监督制约机制不健全、撤销不彻底、“出口”管理失范等问题和纠结。
[关键词]议事协调机构;双面效应;政府机构改革
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)03-0053-03
一、问题的提出
政府机构改革一直是我国社会各界都很关心的热点问题。改革开放30多年来,我国分别在1982、1988、1993、1998、2003和2008年进行了6次规模较大的政府机构改革,可以说差不多每一届政府都要以新一轮的机构改革作为新一届政府准备开始运转的前奏。随着机构改革在深度和广度上的双向深层次推进,广泛存在于中国各级党政机关中的议事协调机构开始整体性地进入到机构改革的视野中来。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次作出了“规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构”的表述;党的十七大报告则首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一,这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中;党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》还进一步提出了改革议事协调机构及其办事机构的指导性原则:“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。”
以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国政府机构体系中颇具特色的一种组织运转模式。从现实功用和运行效能来讲,议事协调机构在多个方面都能发挥出积极的作用,但随着社会经济环境的变迁,它消极的一面业已比较明显。在充分肯定这一组织模式的制度绩效的同时,对于其所暴露出的问题也必须承认和重视。应该从利弊两个方面对它在运行过程中所产生的效应作出较为全面的分析,否则议事协调机构的存在就会丧失其全部积极意义。
二、议事协调机构的正面效应
以各种“领导小组”为代表的议事协调机构,在解决或完成临时性、综合性,尤其是正式序列机构无力独自完成或解决的问题及任务,保证政府正常运转、管理活动的正常有序等方面发挥着重要的作用,有其独到的优势。具体包括:
1.常规治理手段的有效补充
现代社会事务纷繁复杂,政府管理环境急剧变迁,对政府机构的适应性提出了新的要求。当社会环境不断发生变化时,政府机构必须在职能和设置上都作出相应的调适。政府管理主体一般是通过正式的政府部门设置来实现这一目的的,但是由于公共事务的复杂性、多变性、不可预测性,还必须有一些灵活的、协调性强的、回旋余地大的而且同时又有着浓厚临时色彩的机构设置存在。尤其是当发生重大自然灾害或社会突发事件时,更需要通过成立高度统一的领导机构来迅速扩大资源整合的范围,调动各方力量来共同应对。这是世界各国政府当前普遍采用的一项重要管理手段。
在中国,这一角色的最主要承载者就是以各级各类各种名目的“领导小组”为代表的议事协调机构。议事协调机构作为中国党政系统中常规治理方式之外的重要补充手段,在处理综合性、协调性、紧急性、突发性的社会公共事务方面发挥着不可或缺的作用。例如2008年5月12日发生在我国四川省“汶川”的大地震,面对烈性地震所造成的巨大物质破坏和人员伤亡,显然是政府通过任何的常规管理方式都无法应对的,此时正是依托于临时成立起来的各种“领导小组”,才得以担负起这一任务。在抗震救灾期间,中国整个党政系统乃至举国上下之所以能做到“从中央到地方政令畅通、步调一致,动员和组织各方力量,形成强大合力”,[1]其中一个关键的影响因子就在于“领导小组”强有力的社会资源整合和动员功能。仅在中央层面,成立的相关“领导小组”就包括有中共中央“抗震救灾总指挥部”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等,另外绝大多数的国务院部委都在自己的业务范围内成立了相关的“领导小组”;至于在各级地方党政机关中成立的各种相关的“小组”更是难以计数。这些“领导小组”的活动贯穿于整个抗震救灾活动始终,在中共中央“抗震救灾总指挥部”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”的总指挥下,其余各个“领导小组”在自属业务领域内开展救灾工作,自上而下地形成了一套运转体系。它们虽然都是临时性的,存在时间仅限于救灾应急期间,但却发挥出一般常设性机构难以比拟的作用。议事协调机构在这一时期成为党政系统中常规组织体系之外的重要辅助性力量。
2.沟通并列机构间的信息联系
美国行政学者福莱特认为,在一个组织中,信息的沟通和权威的使用不仅应该以纵向方式进行,而且还应该以横向水平的方式开展。[2]现代公共行政组织的机构设置方式,基本上以上下层级的线性结构为主,这在一般情况下是能够满足工作需求的。然而政府在实际运行过程中,经常要面对和若干并列机构都有关系,但其中任何一个机构都无法独立解决或完成的新问题、新任务。虽然现代政府管理的科层化是行政组织设置进步的体现,但是这种分割式的管理机构在面对综合性的社会事务时,往往显得缺乏弹性。[3]特别是当某项重要工作并不明确地属于任何一个常设机构的职责范围,客观上找不到明确的独立承担者时,整个政治运转系统可能出现断节。[4]而议事协调机构的一大优势,就在于通过借助其独具特色的组织结构尤其是人员构成模式,能够将断开的政府管理活动链条衔接起来。
议事协调机构在组织方式上依托于主要党政领导人,最大程度地吸纳相关联的部门加入,同时在主要责任部门设立办事机构,从而形成以纵向联系和横向联系这一双向信息沟通渠道为主要架构的矩阵型信息传输网络。议事协调机构充分利用了更高一级党政领导人的权威影响来协调平级部门之间的关系,有利于打破部门壁垒,以及克服由于各部门之间的“门户之见”而引起的信息阻塞,达到加强各相关机构之间的横向信息沟通与联系的目的,为工作任务的顺利完成提供强有力的组织和信息保障。
3.决策实施过程中的重要组织保障
在中国的决策过程中,当正式性的决策作出之后,经常会设置相应的“领导小组”等议事协调机构来负责决策实施过程中的具体组织工作,专门贯彻落实、检查监督政策的执行情况。中国党政系统在实施重大决策的步骤和方式中,一般都要经过传达、试点、计划、组织、指挥、协调、总结这七个工作环节。[5]其中在组织这一环节的具体操作手段就是由相关“领导小组”来部署落实。“领导小组”在组织决策实施的效率方面相对于一般常设机构有着显著的优势。这样的“领导小组”为布置某项专门政策的执行任务而工作,任务导向单一、明确;“领导小组”配置了较高层级的领导成员,其余成员也都是来自各个部门的相关负责人,纵向、横向信息沟通完善,可以有效地解决各部门之间相互扯皮、相互推诿的问题,减少各部门之间的工作矛盾和冲突;专门负责决策实施的“领导小组”一般没有对口的下级机构,而是直接向相关部门发出信息和指令,信息传输的中间层次较少,大大减少了信息传输的时限,降低了信息失真的程度,保证了信息传输的质量,有利于政策执行指令的快速传递。
例如,为加强对中央扩大内需、促进经济增长政策措施贯彻落实情况监督检查,保证新增中央投资项目尽快启动、落实和顺利实施,在2008年11月,中共中央决定成立由中央纪委监察部牵头,国家发改委、财政部、审计署为成员单位的中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组。发改委、财政部等20余个中央部门还普遍会同中央纪委监察部派驻机构成立了监督检查领导机构,负责对本部门及所属系统下达投资计划、投资预算、拨付资金和项目实施等工作的监督检查。同时,还分别抽调人员,另组建24个中央扩大内需促进经济增长政策落实检查组,分赴31个省区市和新疆生产建设兵团开展监督检查工作。中央纪委等部门先后召开两次针对24个中央扩大内需促进经济增长政策落实检查组的检查培训动员会,对相关政策作了讲解和辅导。
除此之外,绝大多数省、自治区、直辖市也成立了扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组,督促属地各有关部门和单位切实履行监管职责,并派出专项检查组对省直有关部门和所属市县落实中央决策部署的情况进行监督检查,建立起覆盖省市县三级的监督检查体系,把监督检查工作层层落实到了部门、单位和个人,有力地保证了中央扩大内需促进经济增长政策措施的尽快启动和顺利实施。
三、议事协调机构的负面效应
作为中国党政机关目前普遍采用的一种临时性、协调性的机构设置模式,各种“领导小组”在运行过程中也暴露出不少问题,其弊端已较为明显,这主要集中在以下几个方面:
1.设置无据可依,“入口”控制不严
在议事协调机构的设置上,由于当前还没有专门性的制度化规定,导致对它们的“入口”控制不严。中国目前还未制定《机构编制法》,“国务院组织法”和“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法”中也并未涉及关于议事协调机构的相关管理办法,而《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中,只是对议事协调机构的成立和撤销、职责作了原则性的规定,关于其设立和撤销的具体条件、机构人员组织办法等都没有涉及。当前议事协调机构的设置一般由各级党政机关自己决定,在多数情况下,这些机构都是由各级党委或政府办公厅(室)以“发通知”的形式宣告成立,机构编制管理部门的发言权十分有限。经由发文件的方式成立机构,既未表明其法律上的依据,也缺少设立机构之前的必要性和科学性论证。这些“机构成立通知”缺乏作为法律文件的基本要素,仅仅表明为了应付实际需要而作出的某种决断。这一“机构文定”的方式,有悖于法治政府中“机构法定”的原则。
对机构设置“入口”把关不严的后果,就是目前在中国各级党政机关中各种名目的“领导小组”、“委员会”、“办公室”等议事协调机构的数量过多,导致机构编制膨胀。议事协调机构的数量过多、过杂,不仅加剧了机构编制的压力,而且还衍生了一系列负面效应。议事协调机构的领导成员都是党政机关中分管相关领域的主要负责人,在实际工作中许多领导一般要兼任几个甚至十几个“某某领导小组组长”、“某某委员会主任”、“某某办公室主任”等职务,一年下来要参加数十次相关会议,许多通过日常工作会议就完全可以研究解决的问题,也要经“领导小组”的会议研究一番,兼职过多、开会过多占用了他们处理日常工作的时间,分散了抓主要工作的精力,影响到本职工作的开展。
2.运行方式的随意度过高
由于议事协调机构在成立时,对于其具体要履行哪些职能,如何界定和划分议事协调机构和正式序列机构的权责关系,机构日常工作程序及其法律效应,机构构成人员的数量、职责、奖惩,机构的存续时间等都没有法律依据和制度保证。因而议事协调机构的运行通常而言是按惯例或经验来操作。同时因为议事协调机构的负责人多由较高层级的领导担任,它的权力大、权威性强,加上制度约束和监督机制的缺乏,导致议事协调机构的运作方式随意性很大,运行起来极不规范。
首先,议事协调机构与正式序列机构的关系不明,会打乱正常的管理层次,增加不必要的办事程序和手续,影响工作效率。议事协调机构虽未明确行政级别,但其依托于其负责人的较高政治权威,因而它在事实上的地位是高于一般性常设性机构的,实际上已成为各有关工作部门之上的一个管理层次,上收了各工作部门的正常权限。尤其是在彼此之间的关系缺乏法定明晰的情况下,各种类型的“领导小组”有“能力”且经常“越界”干预日常机构的行政事务,影响常设机构开展工作。议事协调机构的具体职责定位不明,特别是与正式序列机构职责分工不清,或者造成多头管理,或者造成部门之间相互推诿。各种议事协调机构及其办事机构的职责常与正式序列机构的业务范围相重叠,削弱和影响了正式序列机构作用的发挥。更有甚者,将一些机构改革和行政审批制度改革中已经转移、下放和取消以及废止的政府职能和审批事项重新收回到新设立的议事协调机构或其办事机构手中,冲抵了行政管理体制改革的实际效果。
第二,议事协调机构这种运行上的随意性,还集中体现在各种运动式治理活动中。长期以来,在中国政府的施政活动中,普遍采用着一种自上而下的“运动式”施政模式,各种名目的专项整治活动、达标检查评比即是如此。运动式治理在过程上可以分为这样几个阶段:“事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估。[6]在这其中,以“领导小组”面貌出现的议事协调机构是运动式治理过程中的核心组织环节。它既是作为重视问题的初始体现,又是承接下一步工作的发起机关和运行平台。运动式治理作为一种效率导向的治理方式,仅为处理比较紧急迫切的任务所用,强调在短期内实现目标,那么作为这一工作中的“领导小组”,难保不会出现由于对执行结果较高的关注程度、权力运用过程偏离法制轨道的情况。无论是重要的建设工程项目、上级布置的某些政策执行任务、某项检查评比达标活动,甚或社会突发性事件、自然灾害等,一时都被当地党政机关视为“当前头等大事”,往往由地方党政机关一把手亲自担任“领导小组”的负责人,赋予其凌驾于法律和行政之上的种种特权。在为迅速完成任务、实现既定目标的压力下,“领导小组”往往绕开了既定法律程序和规范性制度,在“一切为某某让路”的口号中,超越一般的行政组织结构和行政程序。为保障各项措施顺利实施到位,尤其是短期内最大限度地调配公共资源以协助任务的早日完成,“领导小组”在运行过程中还经常把临时性的政策异化为法律来执行。
第三,议事协调机构在运行过程中可以统一行使各成员部门业务范围内的行政权力,但在执行过程中,也不排除会出现违法行政的可能。然而由于议事协调机构本身并不具备行政主体资格,在行政诉讼中不能作为被告方,权益受到侵害的相对方只能将所有参与单位作为共同被告,无法具体明晰责任方,构成议事协调机构的众多成员部门,表面上是共同负责,实际上却变成了“共同不负责”,因而在履行赔偿义务时各个部门不免会相互推诿,抑或出现法院以议事协调机构无行政主体资格以及作为行政赔偿义务机构的资格为由,对行政相对方的起诉不予立案的情况。[7]这些都不利于行政相对方维护自己的合法权益。
3.监督制约机制不健全
在当前,议事协调机构基本上处在监督的盲区。议事协调机构在成立时,对其由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确的规定,使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门已有的监督制约机制。议事协调机构既无上级主管部门对其直接进行督导,也不对各级权力机关具体负责,同时又游离于纪检监察、审计等部门的监管视野之外。在这种情况下,议事协调机构的成员及其办事机构中违法违纪现象的频发也就不可避免。尤其是临时存在的一些议事协调机构,其组成人员也不免有“临时”观念,为一些人利用职权实施违规行为提供了可能。
议事协调机构在受监督上的不规范状况,最明显的外化表现就是其财务管理的失范和混乱。各种“领导小组”的经费一般通过财政专项拨款、各成员部门经费中调剂或收取管理费来解决。由于目前缺乏关于议事协调机构的财务会计制度,对它的经费来源、使用和管理情况缺乏相应的规定和监管,也没有专门针对它的财务审计,组成人员的财政法纪观念淡薄,致使各级地方党政机关中的“领导小组”普遍存在着财务管理无序的问题:开支失控,缺乏预算制约;隐瞒收入,办事机构对某些收费、罚没收入等隐匿不报;公款私存,将划拨的经费既不纳入财政预算外专户管理也不送存开户银行,而是以个人名义作定额储蓄存入从而获取存息。滥发钱物,借各种名义发放补贴;账目混乱,缺乏严格的会计制度或只有流水账;设备使用率偏低,许多新购置的办公设备在临时工作任务结束后就被束之高阁,更有甚者将其据为己有。
4.撤销不彻底,“出口”管理失范
与对议事协调机构的“入口”控制不严类似,对它们在“出口”上的管理也很不规范。绝大多数的议事协调机构既然为承担阶段性、临时性的任务而设置,那么它们也必然要经历工作完成、机构随之撤销的程序。议事协调机构在成立时全是经由党政机关的“机构成立通知”而设置的,当其被撤销时也是如此,即同样经由“机构撤销通知”,通常是数个或数十个“领导小组”、“委员会”、“办公室”等被集中清理、撤并。
但正如前文已述的,这种通知发文并不具备法律条文的强制性,再加上监督体系的不健全,因此对于议事协调机构的相关撤并措施在事实上的效果并不佳。首先这些“机构撤销通知”中的内容过于简单,仅说明了哪些议事协调机构被撤销、合并,对于议事协调机构消失后遗留下来的人财物如何具体处置没有涉及,而是留给牵头部门和办事机构自行处理,难保不会出现违纪违规行为;其次,由于对撤销的规定是否得到执行缺乏监督,造成议事协调机构尤其是所属的办事机构并未按照规定解散而继续存在的局面,经常性地出现议事协调机构已被撤销,而其办事机构却还在“正常”地开展工作,仍行使着原有的一些权力。
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责任编辑侯琦
