[摘要]公务员分类改革是我国公务员制度建设的重要内容之一,西方的政事分类能否、是否以及如何为我国采用的问题一直被学界所探讨。通过归纳整理学界已有研究,从概念和实践上重新厘定公务员政事分类的对象、标准和性质,是深化讨论和进一步论述中国公务员政事分类的必要条件和前提。
[关键词]公务员分类;政事分类;综述
[中图分类号]D035.2[文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234(2010)04 — 0033 — 02
公务员政事分类起源于西方,并且至今仍被多数国家所推行,它也曾是我国干部人事制度的改革目标之一。1987年党的十三大就首次明确提出,“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员,必须严格按照宪法和组织进行管理,实行任期制,并接受社会的公开监督……业务类公务员按照国家公务员法进行管理,实行常任制”。在十三大之后的修改《条例》阶段,主导性的意见也是认为有必要将公务员分为政务类和事务类。多年来,相当多的学者和专家论证了这一分类的可行性与必要性。
但令人困惑的是,这一主张并未写进党的十三大政治报告,并未列入公务员条例草案,1993年颁发的《暂行条例》和2006年施行的我国第一部《公务员法》也都未提及,直到今天,我国都没有正式实行该分类制度。我国为什么至今未实施曾经早设想和证明过的政事分类制度?中国公务员管理还有必要做政事分类吗?进一步要了解的是,到底什么是公务员政事分类制度?它实施的范围是什么?它的分类标准是什么?它与公务员的其它分类,即职位分类和品位分类有什么样的联系与区别?
基于此,笔者整理了近年来国内外学者关于中国公务员政事分类制度的研究,形成此篇述评,发现学者们做了很多很有益的研究,但也留下了大量的疑问与困惑。
一、研究学科与研究方法
通过文献的整理归纳可以发现,对国内公务员政事分类的进行关注的学者主要来自行政学、管理学、行政法学及政治学等领域,深圳大学管理学院当代中国政治研究所课题组和国家行政学院教授宋世明等对中国公务员的政事分类问题一直在关注和探讨。研究方法主要有文献研究法、比较研究法、个案调查法等等。我国目前的公务员政事分类研究总体上偏于定性研究,缺乏定量的分析;偏重于抽象理论分析,缺少实证调查。
二、“中国公务员政事分类”内涵
研究某一问题必须首先弄清它的概念。但多数学者都没有界定概念而是直接谈对策、谈中国建立分类制度的必要性与可能性,如宋世明在其多篇以公务员分类为题的论文中谈的均是公务员的职位分类,这往往导致读者把公务员分类等同于职位分类或品位分类,忽略了政事分类的客观事实。
从已有的概念来看,刘俊生以“分类管辖”称呼政事分类,认为是将随政府更替而进退的政务官和不随政府更替而进退的事务官区别开来,国家对这两类公务员的管理适用不同的法律。并且指出,人们通常所说的公务员分类制度就是职位结构框架的合法化形式即职位分类。但这种说法往往导致把公务员分类等同于职位分类,忽略了政事分类的重要地位。深圳大学管理学院当代中国政治研究所课题组、皋华萍及胡琼芳等学者认为,公务员政事分类是在国家人事制度的层面,把政府中执掌国家权力、管理国家公务的公职人员,分层“政务官”和“事务官”两大类,这也是被广泛引用和采纳的一个概念。
可以发现,学者们主要是从人事技术操作的角度来把握公务员的政事分类。但这一概念存在以下几方面的问题:首先,这种从操作角度给出的定义没有指明政事分类的性质及其背后潜在的政治理念,容易导致把政治问题技术化和操作化,导致改革的混乱与困扰。政事分类不仅仅是一般人事分类的技术问题,否则我国不会至今未实施;其次,定义中所说的公职人员指向不明,各国公务员的范围本来就存在很大的不同,我国的公务员范围不管在理论上还是实践上也存在着争议,如果不清楚界定政事分类的适用人群,也会导致分类的无序和混乱;再次,有分类肯定要有分类的标准,但在多数学者给出的政事分类的定义中都仅仅给出“政务官”和“事务官”两个概念,或者仅仅给出了两者区别的一些现象,至于现象背后的核心区别则没有或很少涉及;最后,在概念中所提的分类前提——政府含义不清。没有说明是包括行政、立法、司法、党的机构、群众组织等在内的广义的“大政府”,还是仅仅是指以行政部门为代表的狭义而言的“小政府”,如中国的国务院。这种对“政府”理解的不同会在实践中导致分类的极大区别。
通过研究,笔者认为公务员政事分类的概念需要从适用对象、标准以及性质三维度来探讨。
首先,我国目前的“公务员”是一个大系统,是指“依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员”,具体包括党、政、事、群四大系统,其中政治系统又包括立法、行政、司法、政协等。那么是不是所有政治组织的所有成员都适用于政事分类?随之而来的问题是,中国所有的公务员都适应于政事分类吗?如果是,各个部门对政事分类的采纳是完全一致还是有所区别?如果不是,那又是哪些部门适合采用政事分类,哪些部门不适合采纳?理由又是什么?这些问题都有待学界深入探讨。
其次,根据不同的分类标准,公务员可以分为不同的类别,就政事分类的核心标准而言,李俊生认为是任期的不同,政务官随政府更替而进退,而事务官不随政府更替而进退。但这种说法适用于西方却与中国国情不符,我国除中央和省级政府领导层外,地方政府并没有严格的任期制,因此如果以任期为依归的话,在我国任期制完善和实施以前政事分类就没有任何的适用性;王宝明则从我国国情出发,指明我国的政事分类不能以是否与政党共进退为标准,而应以弱化意识形态,强化技术价值的角度出发,针对两类公务员的管理的不同来划分,但是没有进一步说明在操作上具体该如何划分;皋华萍等则从任职条件、产生方式、管理办法、管理机构和工作评价依据五个方面细分了政务官与事务官的不同。这种说法论述了政务官和事务官两者具体的不同,可能比较全面,但没有指出什么是政事分类的核心区别,而是混同了核心区别及由此延伸而来的不同,反而容易导致分类标准的模糊化;台湾学者张金鉴则认为标准仅在于政治与行政的责任不同,他的论述实际上是采纳了行政学创始人威尔逊和古德诺的政治、行政二分主张,因此政事分类的根本区分在于政治责任的不同,而政务官与事务官其他的所有区别均源于此。这也是笔者认可的一种观点。
最后,任何行为背后都有相应的理念在指导,讨论政事分类的性质问题尤其重要,它直接关系到我国能否采纳政事分类制度这一根本问题。目前学者主要讨论了分类的一般性质,即人事性质,如李烈满、胡琼芳、沈晓霞等均认为政事分类反映了人事分类的一般规律,是一百多年来公务员管理的经验总结和通行的技术原则,超脱了姓社姓资的争议,不具有制度本质意义。但是,政事分类毕竟来源于西方,因此也有学者认为这一分类与资本主义密切相关,本质上是与代议民主制、资本主义经济以及两党政治等紧密相连的,有着非常浓厚的政治性质。这两种观点针锋相对,学界目前对于这一问题并没有给出统一或相对明确的答案。笔者认为,政事分类的对象首先是公务人员,因此肯定带有政治性,但是分类又是管理行为之一,因此政事分类也符合一般的人事管理规律,即兼具政治性和管理性。但政事分类的政治性质是否以及在多大层面上约束着其人事性质,则需要进一步讨论。
三、“公务员政事分类”的中国适用性
公务员政事分类产生的原因是19世纪末英美对政党分赃制弊端的反思,并且经历了两官不分——两官分途——两官互补等复杂的历史演进过程,对于西方国家而言有其必要性和可能性。
但政事分类是否符合我国的国情事实呢?学者从肯定的角度给出的意见有:1.政事分类只是一个管理体制的技术原则,不具有制度本质意义。2.分类符合中国宪法和法律。3.有利于完善“党管干部”原则,强化业务类公务员的日常管理。也有少数学者认为我国不能采纳政事分类制度。理由主要有:1.我国没有实行政事分类的政党竞争体制。2.不符合我国实现党管干部原则。3.政治与行政紧密联系,不可分割。也有学者试图综合两方面意见,如沈晓霞认为,我国实行的是共产党领导的多党合作与政治协商制度,不存在因执政党更替而影响政府稳定的问题,所以没有必要将公务员分为政事两类。但考虑到我国宪法及有关法律规定,政府组成人员由国家权力机关选举或决定任命,故对属于各级政府组成人员的公务员,在产生和任命上做出例外规定,其他方面均按公务员制度执行。
结论:
由此可见,国内多数学者以“拿来主义”和“实用主义”的态度,在反复讨论和论证公务员政事分类对中国的意义、价值、必要性以及可行性,但是,笔者个人认为,在对政事分类概念和性质认识未清的情况下,对适用性的讨论意义甚微,在能否采用的前提都没有证明翔实的基础上,谈是否采用以及如何采用既没有理论上的意义,也没有实践上的意义。对于中国公务员的政事分类研究,当下急需做的,是要从理论上和实践上重新厘定这一概念本身,明确其范围、对象、标准和性质,在此基础上,才有讨论其适用性和路径的意义和必要。
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〔责任编辑:程学军〕
