摘要：城乡基本公共服务非均等化问题是当前我国面临的严峻问题，实现城乡基本公共服务的均等化有利于维护社会公平、服务型政府的构建以及社会的和谐与稳定。当前，我国城乡在基础设施、基础教育、社会保障、医疗卫生等方面存在明显的差距，体制的不完善以及政府治理理念的错位是导致非均等化的主要原因。因此，需要通过改革和完善相关体制，转变政府治理理念等措施，推进我国城乡基本公共服务的均等化。
关键词：城乡；基本公共服务；非均等化
中图分类号：F063.1 文献标识码：A
Unequal Basic Public Services in Urban and Rural Regions of China
WU Jian-hua1,ZHA Li-yan2
(1. Department of Humanities and Social Sciences,Nanjing Institute of Technology, Nanjing 211167,
China; 2. College of Law and Politics, Nanjing University of Technology , Nanjing 211816,China)
Abstract: The basic public services in urban and rural regions are unequal in our country, which is a serious problem our country face now. The equalization of basic public services in urban and rural regions is beneficial to the maintenance of social justice, the construction of service-oriented government and social harmony and stability. Recently, there is a large gap in aspects of infrastructure, compulsory education, social security, healthcare and so on between urban and rural. The main reasons for this problem are imperfect systems and wrong governance philosophy. Therefore, measures such as improving related systems and transforming governance philosophy should be taken to promote the equalization of basic public services in urban and rural regions of our country.
Key words：urban and rural regions; basic public services; unequalization
近年来，我国高度重视基本公共服务均等化问题，党的十七大报告指出缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化包括区域之间、城乡之间和居民个人之间的基本公共服务均等化，其中城乡之间的基本公共服务均等化是目前备受关注的热点问题。城乡基本公共服务均等化即以政府为主体，以农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，向城乡居民提供与其需求相适应的，不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的基本公共服务，使城乡居民在享受基本公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当［1］。因此，实现城乡基本公共服务均等化对于维护社会公平和稳定、构建社会主义和谐社会具有重要作用。
一、实现城乡基本公共服务均等化的现实意义
1.实现城乡基本公共服务均等化有利于维护社会公平。新公共行政学强调公共行政的核心价值在于社会公平，弗雷德里克森认为倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利，转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们［2］，实现城乡基本公共服务的均等化是新公共行政学社会公平理论的具体体现。当前，我国城乡基本公共服务供给严重失衡，在基础教育、社会保障、基本医疗等方面存在较大差距，无法满足农民的需求，加大了社会不公正的程度，这种状况与公共行政的核心价值以及当前所倡导的以人为本、科学发展的理念是不相符的。因此，缩小城乡基本公共服务供给的过大差距、实现城乡基本公共服务的均等化，对于维护社会公平正义、确保人民群众共享发展成果具有重大意义。
2.实现城乡基本公共服务均等化有利于服务型政府的构建。登哈特夫妇的新公共服务理论认为政府的职能是服务，而不是“掌舵”；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要［2］。新公共服务理论要求政府把更多的职能转向公共服务，以实现全体公民的公共利益为根本目标，构建服务型政府。实现城乡基本公共服务的均等化需要政府把更多的职能从经济建设转向公共服务，为城乡居民提供均等化的基本公共服务，保障全体公民公共利益的实现。政府通过逐步实现基本公共服务的均等化逐步实现向服务型政府的转变。
3.实现城乡基本公共服务均等化有利于社会的和谐与稳定。和谐社会是实现人与人、人与自然、人与社会的和谐。目前，城乡基本公共服务的非均等化是影响社会和谐的重要因素。农民对基本公共服务的需求没有得到满足，农民应有的权益没有得到实现，城乡差距不断扩大，使人与人、人和社会之间的矛盾不断加剧，不利于和谐社会的构建。因此，缓解社会矛盾、实现社会和谐的重要条件是全体社会成员享有水平大致相当的基本公共服务。
二、我国城乡基本公共服务非均等化的现状
当前，我国政府正积极努力地推动基本公共服务的均等化供给，一定程度上缩小了城乡差距。但是，具体而言，我国基本公共服务的城乡差距仍然较大。
1.城乡基础设施不均等。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统［3］。我国城乡在基础设施上的不均等是显而易见的。在城市，供水供电设施完善，道路宽阔平坦，交通便利。城市社区基本都有活动中心、健身中心、公园等等。而在农村，供水供电设施不完善。广大农村地区尤其是中西部地区的农村还存在饮水安全问题；农村电网薄弱，特别是在用电高峰期，经常会因电压太低而停电。农村道路狭窄，坑坑洼洼，很多农村道路都没有安装路灯，由于夜间没有路灯照明而导致交通事故的情况经常发生。农村交通不便,大部分农村至今没有通公交或公交线路单一，限制了农民的出行和与外界的联系。国家对城乡基础设施建设的投入也是存在差异的。2008年，国家在城镇的固定资产投资为148 738.3亿元，而在农村的固定资产投资只有24 090.1亿元［4］。城乡基础设施的不均等是导致我国城乡经济发展差距的主要原因。
2.城乡基础教育不均等。国家的建设和社会的发展需要优秀的人才，而教育作为培养人才的主要方式自然具有举足轻重的作用。基础教育作为最基本的教育阶段是培养人才的基础和保障，是不可忽视的环节。然而，我国农村基础教育发展水平与城市相比还存在较大差距，主要表现在以下几个方面。一是城乡教育资源分配不公平。各级政府在教育经费、师资等方面优先考虑城市，而农村教育资源有限，无法满足需求。二是城乡义务教育环境存在较大差距。从硬件来看，农村学校教学和办公环境、教学仪器、实验设备等都不如城市。《国家教育督导报告2008》显示，2006年全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中平均只有38台。三是农村师资力量薄弱，难以满足义务教育的需要。由于农村教师待遇差，生活条件艰苦，一般大学生都不愿意到农村教书，更不用说优秀教师了。师资的短缺致使一个老师往往教授多门课程。农村教师数量的短缺加上教师素质的低下导致农村教学质量远远落后于城市。
3.城乡社会保障不均等。社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。一般而言，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成［5］。目前，我国城镇居民的社会保障体系是比较健全的。而农村虽然也有独立的农村社会保障制度，但是和城市相比差异很大。据我国劳动与社会保障部提供的数据，当前，我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成，进入完善发展阶段，各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗，并且保障水平相当低。2010年7月份民政事业统计月报的数据显示，当月城市居民最低生活保障人数为2 293.9万人，城市最低生活保障支出为264.1亿元，农村居民最低生活保障人数为5 046.8万人，农村最低生活保障支出为209.2亿元。农村居民最低生活保障人数是城市的两倍多，可是国家对农村的最低生活保障支出却低于城市。
4.城乡医疗卫生不均等。健康是人类永恒追求的目标，是人类从事一切活动的保障。而医疗卫生则是保障人类健康的重要手段。“看病难、看病贵”是我国近几年备受关注的热点问题，也是困扰农民的一大难题。究其原因，城乡医疗卫生的不均等是重要因素。在医疗卫生资源方面，全国约30%的城镇人口就占有近70%的医疗资源,而70%的农村人口却仅占有近30%的医疗资源。在医务人员业务水平方面，农村医务人员业务水平较低。由于经济和环境等因素，高学历和高水平的医务人员都涌向城市。农村的医务人员在学历和职称水平上都低于城市。在医疗设施方面，城市医院规模大、数量多、设备先进，而农村只有卫生所、医务室，且数量少，设备陈旧。2007年，全国卫生机构拥有万元以上医疗设备的总价值为29 461 655万元，而其中配置在农村乡镇卫生机构万元以上设备总价值仅有952 723万元，仅占全国总价值的3%［6］。
三、城乡基本公共服务非均等化的原因探析
1.城乡异体的公共服务供给制度。城乡异体的公共服务供给制度是导致城乡基本公共服务非均等化的根本原因。建国以后，我国实行城乡分割的二元经济社会结构，推行重工业和城市优先发展战略。在城乡二元经济结构下，我国实行城乡异体的公共服务供给制度。新中国成立至改革开放前，城市公共服务制度依赖于城市工业制度，城市居民在吃、穿、住和医疗等方面都有相应的制度保障。而农村实行的是以制度外供给和工分制下的双轨成本分摊为显著特征的公共服务供给制度。农村居民主要依靠自身力量提供公共服务。改革开放至农村税费改革前，虽然强化了地方政府对地方公共服务的供给责任，但仍然是一种国家财政制度以外的筹资方式，农民承担主要供给责任。农村税费改革至今，城市公共服务由政府提供,资金主要来源于财政拨款,并有强有力的制度保证实施。而在农村，虽然国家财政也加大了对农业的补贴，但由于没有建立城乡统一的公共服务供给制度，再加上农业税的取消使县乡政府财政困难，农村的公共服务水平仍与城市存在较大差距［1］。
2.公共财政体制不完善。公共财政体制的不完善使农村基本公共服务的供给因缺乏财力支撑而远远落后于城市。首先，政府间事权划分不合理。根据财政分权理论，中央政府负责提供全国性的公共服务，地方政府负责提供地方性的公共服务，跨区域性的公共服务由中央政府和地方政府共同提供，或由几个地方政府联合提供。但在实践中，中央政府和地方政府在农村公共服务的责任划分上不尽合理。尤其是在交叉事权的划分上比较模糊，难以准确判断事权归属。另外，中央政府把过多的事权交给地方政府，而较高层次的地方政府又将事权逐级下移，导致大部分农村公共服务由基层政府提供，增加了基层政府的负担。其次，财权和事权不对称。实行分税制后，财权逐级上收，事权却逐级下移，导致县乡政府财力吃紧，无法保证农村公共服务的有效供给。再次，财政转移支付制度不完善。主要表现为一般性的转移支付规模过小，专项转移支付规模过大；转移支付办法不规范、不透明等等。
3.自上而下的决策体制。我国的公共服务供给决策体制是与政府层级结构相适应的自上而下的决策体制，在这种体制下，乡镇政府作为农村公共服务的供给主体和农民作为公共服务的接受者之间存在着目标的冲突。按照韦伯的官僚制理论,由于严格的层级体系和权威结构的存在,官僚政绩的衡量者和升迁的决定者是官僚的上级领导。因此,乡镇政府所追求的目标主要是完成上级下达的经济发展的任务指标，而不是提供公共服务。即使提供公共服务，也热衷于一些见效快、能增加官员政绩的短期公共服务项目。从农民的角度来讲，他们追求的目标是政府保质保量的提供他们需要的公共服务。而只有农民把他们的需求顺畅地表达出来，政府才能提供他们需要的服务。但现实是一方面缺乏农民表达需求的机制保障，另一方面农民也缺乏表达需求的意识。农民需求表达机制的缺失导致农民表达自身需求的成本过高，一定程度上抑制了农民表达需求的积极性。同时，由于受历史文化传统以及农民自身文化素质的影响，大多数农民缺乏表达需求的意识，即使有，也不知道如何表达。
4.政府治理理念错位。意识是行动的先导，保障城乡基本公共服务均等化的供给，最基本的条件是各级政府和政府的各部门一定要从思想上高度重视并强化自身的服务与责任意识。而现实状况是政府缺乏为城乡居民提供均等化的基本公共服务的意识。西方发达国家的政府治理经历了由统治行政向服务行政，到目前最新的治理和善治。为了顺应西方国家的改革潮流，我国也不断深化行政管理体制的改革，但是仍处于管制行政向服务行政的转变阶段，管制行政仍占主导地位，政府的治理理念尚未从“管理”向“治理”，从“经济建设”向“公共服务”转变。由于政府治理理念的错位，国家不给予足够的财力支撑农村基本公共服务事业的发展，有些县乡政府从自身利益而不是农民利益出发，大搞政绩工程，忽视公共服务。
5.监督机制不健全。绝对的权力导致绝对的腐败。权力如果不受到监督，就会导致腐败的滋生。政府作为基本公共服务的供给主体，其行为是在有限理性的指导下进行的，如果缺乏外在的监督往往会做出与人民利益向违背的行为。目前，我国在基本公共服务方面的监督和制约机制是不健全的。监督部门和监督制度的严重缺失，不仅扭曲了城乡基本公共服务的供给结构，而且造成了一些供给资金使用和管理上的不当，资金被浪费或挪用的现象时有发生。加上各级政府在基本公共服务中的职责缺乏明确的划分，缺少有效的工作绩效考核和行政问责制度，这就使得有关部门态度不积极、工作不到位，使农民享受的公共服务与政府的投资不相匹配，严重降低了农村公共服务的供给效率，加重了城乡基本公共服务供给的不均衡。
四、推进城乡基本公共服务均等化的路径探析
1.建立城乡统一的公共服务体制。建立城乡统一的义务教育体制，促进城乡义务教育的均衡发展,使城乡孩子享有均等的受教育机会。统筹发展城乡公共医疗卫生事业，实现医疗机构和卫生资源在城乡合理配置。统筹城乡社会保障，全面落实农村最低生活保障，加快全面推行新型农村合作医疗制度，提高统筹基金的比例，降低自费比例，减轻农民“看病难、看病贵”问题。苏州市在统筹城乡发展，走出城乡二元结构方面具有值得借鉴的经验。吴中区将失地失业农民纳入城镇职工养老保险体系；昆山将农村新型合作医疗改为农村基本医疗保险，推动城乡一体基本医疗保险制度改革；常熟市逐步将农村各类企业及其职工、民办非企业单位及其职工、个体工商户及雇工和灵活就业人员纳入城镇企业职工基本养老保险覆盖范围［6］。这些措施的推行有效地促进了农村经济发展，提高了农民的生活水平，缩小了城乡差距。
2.改革公共财政体制,提供财力保障。一是明确划分各级政府事权。在原有政府间事权划分原则的基础上，中央政府应以实现城乡基本公共服务均等化为目标，强化再分配职能。农村基本公共服务应由中央政府和地方政府共同提供。二是建立财权和事权相对等的公共财政体制。根据财权和事权相统一的原则，赋予同各级政府部门供给责任相适应的财政权力，保证各级政府有充足的财力提供相应的公共服务。针对目前基层政府财力紧缺，农村基本公共服务供给滞后的现状，中央政府应加大对农村的财政投入，给予基层政府相对多的财力支撑。三是是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。要从实现城乡基本公共服务均等化的现实要求出发，逐步提高一般性转移支付的比重，增加对基层政府的转移支付，把更多的财力向基层转移，用于农村基本公共服务的供给。近年来，苏州市不断加大公共财政对农村基本公共服务的支持力度，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，建立了农村最低生活保障、农村合作医疗保险和农村基本养老保险制度三大保障体系，有效推动了城乡一体化建设［7］。
3.改革决策体制，完善农民需求表达机制。建立自下而上的决策体制，完善农民需求表达机制对于保障城乡基本公共服务的均等化供给具有重要作用。农民只有把对公共服务的需求有效表达出来，政府才能知道农民想要什么，才能提供农民需要的公共服务。首先，提高农民的组织化程度。农民作为弱势群体靠单个人的力量是无法有效表达需求的，因此需要成立相应的农民组织，依靠组织的力量表达需求。其次，实现农民需求表达的制度化。应建立农民表达需求的制度，并不断加以完善，为农民表达需求提供制度化的保障。最后，改革农村和乡镇政府负责人的产生办法。通过选举约束，使他们真正能够对选民负责，在决策科学化和民主化的基础上，从农民需求而不是政绩和利益出发供给公共服务，切实满足农民的需求。
4.转变政府职能，实现多元化治理。在城乡基本公共服务的供给过程中，要逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化治理模式。为此，一要加快建立服务型政府，确立政府在基本公共服务提供上的主导地位，引导各级政府把更多的职能转向社会管理和公共服务，提高政府的服务和责任意识，促进其由管制型政府向服务型政府转变。二要在公共服务供给中引入市场机制。政府应通过各种形式将自身承担的部分公共服务职能交由市场行使，把更多的精力用于基本公共服务的供给上。三要建立公共服务供给的社会参与机制。一方面，要大力培育社会组织，建立政府与社会组织在公共服务供给上的合作伙伴关系；另一方面，要充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。在这方面有些地方已取得较好经验。如江苏省昆山市积极建设农村社区服务中心,在对现有相关资源整合的基础上，按照缺什么补什么的原则，在城乡两级，高起点、高标准规划改造和新建一批村（社区）公共服务中心。这些社区服务中心集行政服务、便民服务、文化体育服务、医疗保健服务、社会安全服务、党建服务六大功能为一体，提高了农民对基本公共服务的可及性，改变了长期以来政府公共服务在农村“边缘化”的问题［8］。
5.健全监督和约束机制。城乡基本公共服务的均等化离不开外部的监督和约束。一方面，要建立有效的监督机制来规范政府的行为，加强对基本公共服务供给的监督，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。另一方面，在明确划分中央和各级地方政府职责的基础上建立一个按照基本公共服务均等化为导向的绩效考核指标体系和相应的政府问责制度，来强化政府对基本公共服务供给过程和结果的监管职责，强化各级政府部门的责任意识。在绩效考核方面，建立基本公共服务的各项指标，同时把农民对基本公共服务的满意度作为绩效考核的主要指标。在问责制方面，通过建立完善的责任追究制度，构建全流程、全方位的问责机制，将基本公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与司法机构问责以及社会舆论问责有机结合起来［9］。绩效考核与问责制的推行，既对政府供给基本公共服务提供了动力也施加了压力，必将有效推动城乡基本公共服务的均等化。
参考文献：
［1］ 王谦.城乡公共服务均等化问题研究［M］．济南：山东人民出版社，2009：3，69-70.
［2］ 丁煌.西方行政学说史［M］．武汉：武汉大学出版社，2004：310，409-413.
［3］ https://baike.baidu.com/view/277705.htm［EB/OL］．
［4］ 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴-2009［Z］．北京：中国统计出版社，2009.
［5］ https://baike.baidu.com/view/101434.htm［EB/OL］．
［6］ 中华人民共和国卫生部.2008中国卫生统计年鉴［Z］．北京：中国协和医科大学出版社 ，2008.
［7］ 韩俊. 统筹城乡发展 率先走出二元结构［N］．新华日报，2010-06-08（B7）.
［8］ 昆山“五位一体”推进城乡公共服务体系建设［EB/OL］．［2008-07-16］．https://news.qq.com/a/20080716/000437.htm.
［9］ 迟福林,方栓喜,匡贤明,王瑞芬,常英伟.加快推进基本公共服务均等化(12条建议)［J］．经济研究参考,2008(3).
（责任编辑：关立新）
