[摘要]中央集权制与地方分权制是当前最主要的两种教育行政体制。近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近。当代西方发达国家教育行政体制改革向均权化发展。我国应实行一定程度地方分权的中央集权制。
[关键词]教育行政体制；集权制；分权制；均权制
[中图分类号] G46[文献标识码] A[文章编号] 1002-2384（2006）12-0035-04
教育行政体制是国家各级政府管理教育事业的组织体系和相关制度的总称。它主要由教育行政组织机构的设置、各级教育行政机构的隶属关系及相互间的职权划分等构成。通俗地说，教育行政体制就是一个国家领导教育的方式。[1] 有的研究者认为，教育行政体制是教育管理体制的下位概念;[2] 而有的研究者则认为，教育行政体制与教育管理体制是意义基本相同的概念。[3]
一、关于当前教育行政体制主要分类的研究
许多研究者从中央和地方的教育行政权力分配关系来对教育行政体制进行分类。最常见的是将现代国家教育行政体制分为中央集权制（一般以法国和前苏联为代表）和地方分权制（一般以美国为代表）两种类型。
教育行政的中央集权制，是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种命令与服从的隶属关系，教育行政事务的决策权或最终决定权集中在上级机关，下级机关只能根据上级机关的决定、命令和指示行使有关行政管理职能，并向上级机关负责。
教育行政的地方分权制，则是指中央教育行政机构和地方教育行政机构之间是一种平行的或合作的对等关系，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，教育事业由地方独立自主举办和管理，只在必要范围内才由国家干预，中央政府处于援助、指导地位。[4]
在中央集权制下，由中央承担主要的教育经费并制定基本的教育法律、法规，全国有较为统一的教育目标、教学计划、课程设置和评价标准；而在地方分权制下，这些事务则是地方政府的职责。[5]
也有少数研究者认为，除以上两种类型外，还有第三种类型：“混合型”（以英国和日本为主要代表）,[6] 或“结合型”,[7] 或“地方自治加中央调控型”。[8] 也有研究者认为，近二三十年来，集权制与分权制都在向对方借鉴、靠近，出现了均权化倾向，因此，他们将“均权制”视为第三种类型的教育行政管理体制。[9] 而吴志宏则认为，二分法是比较合理的，因为教育上的许多重大事项，不是最终由中央说了算，就是由地方说了算，不存在绝对的均权制。[10]
关于中央集权制与地方分权制这两种教育行政体制各自的优缺点，人们也作了一些总结，此处不一一赘述。关于一个国家形成特定教育行政体制的主要原因，尽管研究者们给出的答案不尽相同，但都不约而同地倾向于从教育之外的社会政治、经济、文化等因素中去寻找根源。
二、对当代西方发达国家教育行政体制改革趋势的研究
一国的教育行政体制并不是静止不变的，从20世纪中期开始，各发达国家普遍关心并开始进行教育行政体制改革，其基本趋势是集权制与分权制两种体制互相借鉴、取长补短。
路文生于1994年用“均权化”一词来描述二战以来各主要发达国家教育行政管理体制改革的主要特征。在地方分权制的国家里，对教育中涉及全国利益的方面转由中央政府统一管理。如教育机会均等成为各国普遍追求的目标，要更好地实现此目标，就需要调动中央和地方两方面的积极性，为此，实行地方分权制的国家如美国加强了中央教育行政权力。中央集权制的国家则赋予地方更多的管理教育的权限，给予学校更大的办学自主权。如法国不仅建立了各种教育审议、咨询机构，还适当扩大了地方与教师、学生、家长参与管理的权限。[11] 吴二持认为，当代各国教育行政体制的改革，基本上与政治、经济体制方面的改革是同步的，即呈现出“集权与分权相结合的趋势”。[12]
李素敏等人分别描述了几个主要发达国家教育行政体制向均权化发展的表征。美国自二战后，其由联邦通过增拨教育经费法案以加强联邦对教育控制的趋势日益明显，联邦教育立法的范围日趋扩大。英国通过《1941年教育法》、《1988年教育改革法》、《1992年继续和高等教育法》等教育立法，一步步扩大中央政府对教育的影响力。日本扬弃极端的中央集权制与地方分权制，努力寻求一个双方均衡的均权制，1984年日本临时教育审议会报告的指导思想是从统一到多元，从集权到分权，同时又强化了中央机构制定政策和统一基本标准的功能。法国通过1968年的《高等教育方向指导法》、1982年的《地方分权法》和1983年新的权限分配法，不断赋予地方更大的教育自主权。德国在二战前属中央集权制，战后受美国影响改为地方分权制；后来逐渐发现地方分权制难以使全国各地教育均衡发展，故于1969年修改联邦宪法，增赋联邦若干教育行政权力；20世纪90年代以来，德国一方面扩大中央教育和科学部的职权，制定全国课程基本标准和规则，另一方面扩大地方教育行政的自主权。[13]
陈永明归纳出西方各主要国家教育管理体制改革均权制的一些特征：中央负责制定教育方针及政策、各级教育制度、全国教育发展规划、教育课程的最低限度或各种标准，以及进行全国教育统计；地方则遵照既定的全国性目标和标准，根据地方需要，拟订具体计划并付诸实施。中央重在指导与监督，地方重在执行与创新。[14]
项贤明指出，中央集权化和地方分权化是教育改革过程中看似相互矛盾实则辩证统一的两个方面。各国依其现行教育管理体制的不同而进行了不同方向的变革，绝对的集权化和绝对的分权化已经难以看到。[15]
三、对20年来中国教育行政体制变革的研究
1. 我国教育行政体制变革的趋势
我国改革开放以来，先后进行了教育举办体制、学校管理体制和课程管理体制改革。这些改革，从纵向来看，涉及中央、地方、学校的职责重新分配，其中教育行政体制的改革是重要内容；从横向来看，则涉及国家、市场、社会三者在教育中作用的重新安排。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“简政放权”，并作出基础教育管理权属于地方，中央只负责大政方针和宏观规划的决定。1986年，《中华人民共和国义务教育法》以法律形式确定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。20世纪90年代，中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》再次明确重申，基础教育以地方办学为主。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》则又一次为上述教育管理制度提供了法律保障。[16]
从课程管理体制的相关改革文件来看，国家教委在1992年颁布的《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》中，第一次规定设置地方课程。1996年，在国家教委基础教育司制定的《全日制普通高级中学课程计划（试验）》中指出：“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”。1999年《党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》正式提出：“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程、学校课程”，即建立三级课程、三级管理，由此三级课程管理体制开始正式在我国推行。[17]
新的三级课程管理体制改革的核心在于从中央向地方和学校进行课程分权。王而冶认为，新的三级课程管理体制是教育民主化、科学化原则在课程领域的具体体现，顺应了世界各国课程管理既相对统一又相对分散的发展趋势。[18]
对于1985年以来我国教育行政体制的上述变革，研究者们大多认为，其性质是由原来的高度统一的中央集权制向适度地方分权化发展。这一点同世界教育改革的潮流是吻合的。
2. 中国教育行政体制改革中依然存在的问题
吴志宏不赞成我国基础教育阶段层层下放式的地方负责制。他认为在当前的改革中，由于教育财政权的过度下放，地区间的差异已经形成并将越来越大，导致一些地方经济不堪重负。[19]
马凤歧也注意到了地方分权的不足，比如：由于我国各地之间、城乡之间的经济条件差别很大，各地对教育重视的程度不同，所以主要由地方来筹集教育经费，将使各地教育经费之间有较大差距，不仅威胁到受教育机会平等原则，而且使一些地方和学校出现严重的教育经费短缺；其次，相对于中央政府人才济济而言，地方教育管理机构中，人员的理论水平和管理能力也有很大的欠缺。[20]
有研究者总结道，我国基础教育行政体制改革的任务还十分艰巨。主要表现在：⑴中央和地方各级教育行政部门之间的关系尚未完全理顺。⑵教育行政部门与学校之间的关系还没有得到根本改善。⑶学校与社会之间的封闭关系没有取得重大突破。[21]
余进利指出，在三级课程管理体制的推行方面，国家、地方和学校三个层面都出现了一些问题。比如：国家层面的“松控”与“紧控”失衡，教材质量的把关机制出现漏洞。地方层面把教材编写等同于课程管理。学校层面则以应试要求裁剪新课程的实施。[22]郭晓明提出了五个亟待解决的问题：(1)健全中央课程管理机构，加强对课程计划和分科标准的审议。(2)研究地方课程管理权力的限度，对这种权力施以必要的监督和制约。(3)建立系统的课程管理规范。(4)改革单一老化的课程管理手段。(5)提高课程管理人员的素质。[23]
3. 我国应建立什么样的教育行政体制
研究者们一般认为，我国应实行带有一定程度地方分权的中央集权制。如吴志宏建议我国实行一种统一的教育大政方针和分散分权管理相结合的制度。他指出，我国作为一个单一政体而非联邦政体的国家，在教育上完全实行地方自主、各自为政的政策肯定行不通，必须坚持统一的教育方针、政策。同时，我国地区间经济文化条件极不相同、教育人口众多、教育经费有限，单纯推行大一统的管理也会带来很多弊病。而且，教育的高度中央集权管理也无法适应我国正在进行的市场经济体制建设。[24]
在课程管理体制方面，人们一般也认为中央集权与地方分权相结合的折中体制应是我国的最佳选择。如雷顺利认为，中央集权制有利于地方和学校贯彻执行统一质量的教育标准，从而保证全国的教育质量水平。地方分权制有利于实现教育的多样化发展和培养学生的个性和特长。所以最佳的选择是两种体制的有机结合，使课程具有适度的统一性和灵活性。[25]
关于中央政府与地方政府应分别承担哪些教育职能，人们比较一致地认为，基础教育要放权给地方政府，中央只把握基本的教育方针、教育标准等。如成有信建议，基础教育要实行较彻底的地方分权，中央只进行宏观规划并进行监督。[26] 谈松华指出，在基础教育阶段，应该在加大地方政府对基础教育决策权的同时，加大中央财政对基础教育的投入。[27]
在课程管理的分工方面，余进利认为，国家应主要负责制定国家课程计划、国家课程的课程标准，并对依据这一标准编写的教科书进行审定；制定国家课程实施的指导性意见，以及地方一级和学校一级课程管理的基本规范；确定课程评价制度，监控国家基础教育课程的整体运行质量。地方的主要权责是制定本地实施国家课程计划的方案，制定地方课程计划，开发地方课程，指导校本课程开发，并对中小学的课程实施进行指导、监控和评估。学校的课程管理的权责可概括为国家课程和地方课程的有效实施，以及校本课程的合理开发。[28]
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（编辑孙金鑫）
