摘 要：面对改革开放以来各种价值观突变造成的行政伦理和道德失范现象，地方政府行政改革的本质应该是自身职能的重新定位。本文根据公共行政伦理理论，分析当前地方政府伦理困境的诱因，认为地方行政机关必须从西方行政伦理实践中寻求切入点，通过制度监督和道德教育并用的方法直面行政伦理矛盾，将内外部约束机制结合起来，并借助民主行政理念，从而得到一条解决地方政府伦理困境的出路。
关键词：行政伦理，地方行政，伦理困境，行政监督，民主行政
中图分类号:D625文献标志码:A 文章编号:1002—2589（2009）07—0032—02
进入20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济的确立和发展，我们社会转型期的负面效应纷纷呈现，从山西矿难频发到河北三鹿奶粉事件，无不折射出地方政府中存在的信仰危机、官僚主义、行政不作为等严重问题，它们使公众对地方领导者的信任度大大降低，直接影响到区域经济建设和社会良性发展。地方公共行政中出现的种种不和谐，说明即使政府中的官员也同样需要强调行政伦理，需要相应管理规则和价值尺度来引导。当然，伦理约束本身不是最终目的，但它却能够有效获取公众的想法和需求，并保证人民的愿望能够通过地方乃至中央各种政策法规得以传递和实现，由此减少失职现象发生的机率。
一、行政伦理的理论基础
行政伦理是公共行政学的一门分支学科，同时也是涉及行政学和伦理学的交叉学科，是行政学与伦理学发展和应用的共同领域。它的兴起与20世纪70年代出现的新公共行政有着直接联系。所谓“行政伦理”，具体是指在公共行政活动过程中，以实现公共行政价值为目的而用来调节公共行政主体与公共行政客体之间特定公共行政关系的应然性要求和伦理性规范。[1]
公共管理作为一种生产关系和公共组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据，它与伦理之间有着不可分割的内在联系，威尔逊认为公共行政管理过程中所蕴涵的伦理观念集中体现在“公共”一词中，它要求公共行政管理只能是作为实现全社会公共利益，增进全民福祉，推动社会发展的工具。公共行政管理的伦理规范主要内容为公益至上、有害不为、慎用权力、社会责任、平等竞争、增进信任[2]，这些规范为公共行政管理奠定了伦理基础。美国公共行政学研究者库珀从行政责任和特定职业的角度分析行政伦理，认为要确保公共行政过程的正当性，就必须对行政权力进行有效的约束，除一般法规外，行政伦理就是一种核心约束机制。毕竟行政官员的自我伦理反省是确保行政组织内部操行和预防腐败的重要手段。
二、地方行政伦理失范的诱因
孟德斯鸠称：“任何拥有权力的人都易滥用权力”，行政伦理的核心价值是社会的公平、正义与秩序，公共行政也以社会公平公正为其价值诉求。事实证明，现代化发展特别是地方经济以GDP增长为重的过程中，呈现出多元社会形态并存的情况，失掉制度监控的行政权力如洪水猛兽可以轻而易举地冲垮政府人员的法律和良知的防线[3]。笔者认为，造成地方行政伦理失范的原因主要有以下几种：
（一）缺乏制度更新。地方政府陈腐的管理制度、行政垄断特性滋生了循规蹈矩、繁文缛节的官僚主义，人浮于事。我国政府组织结构是对上负责制，治理工作的内在动力是上级政府对下级政府的公共权威，缺乏科学的管理体系；对经济管理的目的认识不清，缺乏以人为本的政府规划理念，陈旧的管理模式压抑行政人员的创新精神，处理事务和审批地方建设工程往往是以大红公章、红头文件的方式来进行，所以对突发性事件缺乏有效的指导和引导，导致伦理失范情况的发生。
在非典爆发前期，相关的公共卫生应急政策法规缺失，为了避免社会恐慌，某些地区的政府对疫情瞒报漏报，没有引起思想上的足够重视，缺少全局观和处理经验，使得个别区域的抗非典早期工作结果不甚理想。
（二）政府的自利性。公共行政机关不仅是价值选择的主体，而且面临着外部“公共性”与内部“私人性”的尖锐矛盾，行政中个人利益与公共利益之间存在和逐利性的扩张，所以任何一个组织要有效运转，就必须有自己的利益，也必须要求下级对上级领导和管理的选择性服从，但实际情况中却往往是公共行政利益危及到公众利益，下级为自保而完全无原则地服从上级指挥。
例如厦门的PX化工项目，可以使当地政府税收得到相当大幅度的增长，但该项目投入后几年的化学污染将产生之后几十年乃至上百年都无法解决的环境问题。当然，这对厦门人民没有显著危害，所造成的疾病也是缓慢的，但累计的空气污染危害依然存在。这时，是暂停项目还是避而不谈，环境部门人员是向公众如实说明还是欺骗公众，任何选择都会考验政府与行政人员的价值观。
（三）部门间分工不明。“责任是建构行政伦理学的关键概念”，在官僚制组织中，“责任”被分化成各个部分，在组织中迫于外在权威的压力被不情愿、消极地履行着，政府管理权限过宽过大，政府及其公职人员权力过大，在社会资源支配中居于优势地位，对部分资源的支配具有垄断权，相应的责任却很小，应对事务边界概念模糊。
三鹿奶粉事件从事发到扩大，涉及地方上卫生，检疫，环境等多个部门，他们有意隐瞒问题，和主管领导通风报信，串通起来对公众隐瞒真相。事件查处过程中，各部门相互推脱责任，无视伦理道德沦丧，行政效果不佳，使地方政府公信力降低。
三、西方国家对我国地方行政伦理建设的启发
从20世纪7O年代，哈佛大学哲学家约翰·罗尔斯发表《正义论》至今，当代西方的公共行政伦理发展迄今已有三十多年的历史，针对如何实现政府的行政伦理和责任的课题，西方的政府官员和学者们一直在进行努力探索并付诸实践。
美国八十年代以来不仅颁布了政府伦理法和公务员道德法等成文的法规，还成立了道德委员会，从中央到地方专门对行政行为进行道德监督和审查。每一级行政官员，都要明确领导者的作用在于，使公共制度更能反映正义和公平的社会价值。
在澳大利亚，公务人员价值体系首先由澳大利亚管理咨询委员会于1993年确立并发布。公共服务价值体系由“澳大利亚公共服务价值声明”(APSvalue statement)和“澳大利亚公共服务行为准则”(APS Codeof Conduct)两项法规组成[4]，主要包括民主价值、道德伦理价值和职业价值。
至于在新西兰国内，政府官方的相关法律文件确立的价值体系使得公务人员的工作和民主行政的目标相契合。2001年，新西兰国内正式实施了一项计划，将核心价值整合到政府公共服务中。
四、完善地方行政伦理建设的途径
我国地方政府及其工作人员在行政过程中应该在借鉴西方行政伦理原则的基础上，结合当地社会和经济现状，继承和发扬中国传统行政伦理中适合社会结构的合理因素，遵循“以人为本”、“民主集中制”和“公平”三个主导原则改善行政伦理模式。
（一）构建行政问责制。公共行政伦理的出路在于建立“行政问责制”，寻求行政伦理的制度支持，行政问责指政府官员因其享有和行使的行政权力而负有相应的责任，“一旦其下属、亲属子女及其身边工作人员出现违法乱纪行为，或所辖的区域、部门、单位出现重大事故，造成一定的政治、经济和社会影响时，组织上即可对其实施问责，要求其对事故中有无责任、什么责任、责任大小等问题向组织做出说明，党组织再据此做出相应的处理。”[5]通过行政伦理制度化，把基本的、普遍的伦理上升为制度，向公众公开发布，依此统一当地政府行政伦理标准，一个权大责亦大的地方政府是关系到民众利益的关键。
（二）完善政府绩效评估制度。在地方政府内部引入或恢复竞争机制，进行政府绩效评估。德鲁克认为：“优秀和完善的激励约束的机制比所有制更重要。”绩效管理主要包括对政府管理的绩效评估和对公务员的绩效评估。我国政府绩效评估工作起步较晚，地方政府在公共服务方面的低效运作，相当大的原因是因为政府之间缺乏竞争和绩效评估机制，因此绩效管理作为一种改进，评价政府绩效的实用性管理工具，已经逐渐引入到政府管理的实践当中，通过变革改进激励机制来刺激他们的工作动机，从而提高公共服务的质量和水平。
（三）运用培训加强公务员道德和法律意识。对公务员进行培训是提高行政伦理道德水平的重要方式之一，培训课程中须以绩效评估为基础，正确协调行政伦理教育与实际工作情况的关系。在上下级之间可能发生的角色和权力冲突方面，公务员法第54条的规定是含有伦理规范精神的技术性规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见，但是应当依法承担相应的责任。”甚至可以说，地方行政人员的工作目标就在于他对伦理责任的承担和实现上，只要不断努力实现行政的伦理和良知，就可以超越自己应有的法律责任，到达行政管理的新高度。
（四）继续推进民主行政。除以上方法外，重视民主行政，推进政务公开，是完善地方行政伦理的又一途径。所谓民主行政，是与传统公共行政范式根本不同的行政制度，它强调分散化权力，依靠的是分散管辖、交叉管理的行政体制，其中地方自治、社区自治、公民参与等三种方式扮演着重要的不可或缺的角色。[6]
采用多样方式完善群众信访举报的体系和网络，形成地方重大政策非经具有广泛代表性的群众参与、讨论和听证，改革行政审批方式和原则，才能密切政府与社会、公众的关系，构建阳光政务。
在舆论监督上，政府部门对新闻媒体一方面要积极加以引导，形成反腐倡廉、扶正祛邪的舆论氛围。另一方面还应加快舆论监督的制度化、法制化进程，减少人为因素对新闻舆论的干预，通过政策法规来保护大众传媒的新闻报道和监督权利，有效配合媒体的采访，透明工作流程。
总之，当前行政活动中的道德因素普遍缺失，行政改革并非一蹴而就，任重而道远。各地行政机关完善行政伦理建设也是构建新型服务行政模式的一个重要突破口，在构建社会主义和谐社会的过程中，要结合地方实际情况，把伦理方法和其他行政方法紧密结合，为社会主义市场经济运行的制度化和规范化提供伦理的保证。
参考文献：
[1]沈亚平.公共行政学[M].天津大学出版，2005.
[2][美]菲利普·J·库帕.二十一世纪的公共行政[M]：挑战与改革，中国人民大学出版社，2006.
[3][美]V．奥斯特罗姆.制度分析与发展的反思--问题与抉择[M].北京：商务印书馆，1992.
[4]tate of Victoria(Australia)， Conduct Management：A Study into How Public Sector Managers Assist Employees Apply the Conduct Principles，2000.
[5]刘雪丰.行政责任的伦理透视[M].湖南师范大学出版社，2006.
[6]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
（责任编辑/陈雅莉）
