摘 要:从古代到现代社会,政府与非政府组织关系经历了由统治、管理再到服务的逻辑转换。在古代社会,政府是公共管理的唯一主体,排除了其他社会主体参与公共管理的可能,政府与非政府组织之间只能是权力导向的统治主客体关系;到了近代社会,等级化的官僚行政垄断了对社会公共事务的管理,不允许政府之外治理力量的存在,政府与非政府组织关系的定位只能在单向度的管理主体与管理客体的思维框架下进行适当调适;随着治理理论在全球范围内的兴起,现代社会强调社会治理的多元化,尤其是强调发挥非政府组织的社会治理作用,由此政府与非政府组织关系正在走向多样化良性互动的新愿景。
关键词:政府;非政府组织;统治;管理;服务
中图分类号:D630.1 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)02-0115-06
马克思曾经说过:“最后的形式总是把过去的形式看成是向着自己发展的各个阶段。”[1]23-24只有站在代表先进、未来的高度来反观过去的发展过程,才可能理解历史过去的内在意蕴。根据马克思这一“从后思索”的方法,从古代社会到现代社会,人类社会经历了三种不同的治理模式。与之相回应的是,在政府与非政府组织的关系建构上也发生了相应的逻辑转换,即从古代社会以权力为主导的统治关系,到近代社会以效率为主导的管理关系,再发展为现代社会以价值为主导的服务关系。需要说明的是,不同社会治理模式之间的差别主要是由于政府职能要素之间的构成方式决定的,而不是因为它们之间在有无某些职能因素的问题上有区别。[2]统治、管理与服务作为政府的三大基本职能,存在于传统、近代与现代社会中,但在社会发展不同阶段这三种职能发挥程度有所不同,某一职能在一种治理模式中属于边缘性的存在,在另一种治理模式中转变为中心性存在,成为一种“普照的光”。
一、古代社会:政府与非政府组织之间形成以权力为主导的统治关系
在古代社会,政府与非政府组织之间形成以权力为主导的统治主客体关系,二者关系本质上体现为强烈的排斥和限制关系。当然,这种关系的生成有其特定的经济根据、政治架构和行政文化的土壤。
1.政府与非政府组织单向统御关系的社会基础。恩格斯指出:“在历史上出现的一切社会关系和国家关系,一切宗教制度和法律制度,一切理论观点,只有理解了每一个与之相应的时代的物质生活条件,并且从这些物质条件中被引申出来的时候,才能理解。”[1]38在古代社会,政府控制社会的目的总是通过垄断社会资源来达到的。对此,托克维尔对欧洲封建专制制度下的政府职能有一代表性的描述,他说:“在旧制度下,像今天一样,法国没有一个城市、乡镇、村庄、小村、济贫院、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志,能够照自己意愿处置自己的财产。当时,就像今天一样,政府把全体法国置于管理监督之下,如果说这个蛮横的字眼当时尚未造出,至少它在事实上已经存在了。”[3]再来看东方社会的政府行政,有学者说:“在社会事务国家化的情况下,东方社会的政府职能的总体规模也显得特别庞大。原因在于,巨大的社会公共工程需要集中大量的社会资源(人力、物力、财力),而在自给自足自然经济下,东方社会生产力水平很低,社会剩余劳动产品总量极为有限。要举办和维护社会公共工程,只有动员和集中全社会有限的剩余劳动产品。既然靠社会(村社)本身难以做成这件事,那么,强制性征集巨大的社会资源的职能就自然而然地落到了政府的肩上。”[4]通过历史分析,我们知道不论是东方社会还是西方社会,在社会生产力水平比较低的自然经济条件下,整个社会所拥有的各种资源、所能提供的物质财富总额是极其有限的。为了把有限的资源和社会财富控制在自己手中,以利于维护其统治地位,古代社会的政府行政都是以强制性控制资源作为其统治的基础。
2.中央集权:政府与非政府组织主从关系的政治架构。古代社会是身份等级制的社会,身份差序是其基本结构,对社会的治理也依据身份差序展开,表现为一种等级集权统治的治理结构。正如毛寿龙所指出,传统社会政治的宪政秩序基本上都是一种单中心的帝国秩序。[5]在这种秩序中,国家成了奖罚的单一主体,一切是非由国家来评判,除国家级的结社或作为国家工具的结社外,人民不能享有结社的自由,民间的任何结社活动都被视为会严重危害统治秩序,因此为历代“王法”所禁止。中国传统的政治制度构架和秩序就具有鲜明的帝国中心主义、规则国家主义、秩序单一主义和价值观的高度一元化特征,在这一制度构架和秩序下,任何鼓吹多中心秩序和规则的活动都被视为对现存秩序和规则的挑战,任何现代意义上的结社活动都是被严厉禁止的。[6]因此,我国虽然比较早就出现了非政府组织的雏形,如先秦的“社邑”、隋唐的“行会”、北宋的“合会”、明末的“善堂”、清末的“会党”等,但由于专制统治权力可以随意地干涉非政府组织的活动,可以轻易地瓦解、破坏非政府组织,使得非政府组织处于不稳定状态,呈现出规模小、结构相似的“蜂窝状结构”特征,彼此之间缺少沟通和联系,缺乏应有的独立性和自主权。而获得政府特许存在的非政府组织,也只是起着政府职能附庸的作用。比如说,中国古代行会的出现和发展不是为了适应当时手工业者和商人的自治需求,而主要是源于中央集权国家保证其税收来源和非税摊派的需要,所以,由国家强制工商业者联合成立的组织并不包含任何对自治权的索求性质。3.统治行政:支撑政府与非政府组织主从关系的行政文化。古代社会国家治理模式建立在等级制、未分化的权力基础之上,突出表现为“权治”的特征,“政府的职能,或者说最主要的、最根本的职能就是统治,实现统治阶级的意志和利益。因此,整个社会事务的管理也主要表现为国家管理而不是政府管理。”“行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰。”[7]16国家总是以赤裸裸的强制性权力来维护统治阶级的利益,而政府行政也主要是作为国家实现其阶级政治统治的手段而存在,是一种典型的统治行政。统治型的社会治理模式虽然也有着效率的追求,甚至也会有偶然的服务行为,但它的效率追求和服务行为只是统治的手段,是从属于统治职能的。统治行政突出的是政府的阶级统治功能,“政府的职能,或者说最主要的、最根本的职能就是统治,实现统治阶级的意志和利益。政府是作为统治阶级统治人民的‘御民之器’而存在的,本质上所代表的是统治阶级的利益,是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的”。[7]16这一特点在传统的政治学和公共行政文献体系为:凡是涉及对“行政” 的合法性行使,或是社会公共秩序的维护和公共事务的管理,都与“政府”一词有着密切的关联。因此,无论是“行政”抑或“公共行政”,都至少蕴涵着这样的涵义,即行政就成了政府机构对国家和社会公共事务进行垄断性和强制性的管理活动。[8]这种对公共行政的理解和界定,反映了古代社会人们对国家机构的性质和作用的基本认识,即人们普遍认为政府在道义上负有保卫国家、提供公共服务的责任,是大众的惟一合法代理人。在实践中,国家和社会范围内的公共事务基本上由政府来管理,排除了其他社会主体参与公共行政的可能。在此范式下,政府与非政府组织之间只能是权力导向的统治主客体关系。
二、近代社会:政府与非政府组织之间形成以效率为主导的管理关系
进入近代社会以后,尤其是在西方各国的第一次工业革命以来,社会治理环境变迁发生了很大的变化,工业社会打破了古代社会治理模式中政府垄断资源分配的局面,同时政府承担着大量的前所未有的公共责任,效率至上成了管理主义的核心价值,与之相呼应,政府与非政府组织关系表现为效率导向的管理主客体关系。
1.政府与非政府组织效率主导关系形成的社会土壤。美国政治学者R•达尔指出,社会资源的配置方式,直接决定了政府治理社会的边界。古代社会中资源分配方式以权力关系为主导,政府能够直接通过行政权力来独占资源分配。在近代工业社会中,资源分布呈“分散—辐射”状态,社会中客观存在着除政府以外的多个资源分配中心——这就从根本上打破了古代社会治理模式中政府垄断资源分配的局面,政府再也不能完全垄断资源分配。于是,在近代工业社会中,客观存在着非政府组织发生、发展的土壤。即便少数当代国家对非政府组织采用最严酷的压制手段,至多也只能改变非政府组织的存在形式和存在地域,并不能真正彻底消除非政府组织的生存土壤。[9]37近代工业社会的资源分布状态,使得非政府组织逐步摆脱政府的单向强制控制成为可能。而且,近代工业社会的发展从经济、政治、社会等方面对政府的管理提出了新的课题。从经济层面来看,商品经济的发展导致了经济生活的多元化与复杂化,从而在数量上与质量上都对社会管理提出了更高的要求,即政府行政管理必须能够快捷而又精确、持续地完成职务工作。从政治层面来看,公众生活的日益公开化对政府部门的行政管理也形成一种强大的社会压力,这种压力促使行政管理必须提高应变效率。随着工业化步伐的迅猛推进,社会发展中出现了工业污染、交通堵塞、人口膨胀以及环境恶化等一系列严峻的、前所未有的社会问题,这些都考验着政府的管理能力。
2.效率至上:政府与非政府组织管理主客体关系形成的价值导向。在近代工业社会,效率成为整个社会的主导价值取向。“工业社会的效率文化是反映在它的一切方面的,在社会生活每一个领域的行动中,都包含着效率追求,甚至在科学研究的每一个学科的语言中,都包含着效率的内涵”。[10]伴随着西方资本主义国家向城市化和工业化社会迈进,各种社会问题和政治问题相继凸显,原有的政治制度和行政管理方法显然已经滞后于需要“效率” 的时代,迫切需要一种新的管理方法和组织模式来回应时代的需求。在这种背景之下,以威尔逊、古德诺为代表的“政治—行政” 二分法和以马克斯•韦伯理性官僚制模式正好在理论上迎合了这种对效率的追求。以威尔逊、古德诺为代表的早期行政学理论家们之所以主张“政治——行政”二分法,其主要目的既在于阐明行政学是一门如何提高效率的科学,又强调效率是行政学研究的目标。至于如何提高政府的行政管理效率,马克斯•韦伯的官僚制模式为人们提供实现这种效率较为理想的管理类型。官僚制是一种能够既迅速又精确、明晰、持续地完成职务工作的组织体系和管理方式,“是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。行政理性依靠的是等级关系的结构。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少成本低……”[11]充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统,它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器,使一切社会行动都建立在功能效率关系上,以其稳定、严格、精确、可靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。正是这些技术上的优势,使得官僚制能够战胜其它的组织形式,成为工业社会主导性的组织形式。[12]由此,在效率至上这一核心价值引领下,政府处理与非政府组织的关系也以效率为其主要价值导向。
3.管理行政:支撑政府与非政府组织效率导向关系的行政文化。在近代工业社会到来之后即迎来了管理行政的发展。管理行政以政府为中心,以效率等工具理性为主导价值,以法治为主要管理方式。这一阶段,“国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破,出现了政治与行政的分化”。[13] 政治与行政分化后,政府成为专门的行政部门,管理成为公共行政的核心职能。在这种情况下,政府统治职能虽然也存在而且必不可少,但统治的色彩更趋弱化,政府职能定位虽然仍以控制为突出的表现特征,但以法律的控制取代了权力的控制,表现出“法治”的特征,政府职能中虽也会包含着服务的内容,但它也是从属于管理这一核心职能,更多地具有工具性的性质。在社会治理模式上,等级化的官僚行政垄断了对社会公共事务的管理,政府是唯一合法开展社会治理的主体,不允许政府之外的治理力量存在。在与社会的关系方面,管理型政府与统治型政府一样,表现出一种“中心—边缘”结构,政府是“中心”,而社会则是由它来加以治理的“边缘性”存在。[14]17政府内部形成了以集权为基础,以职能分化和专业化分工为特征的金字塔型权力链条。在“链条”内部,虽然也存在民主与参与的呼声,也会有集权与分权的论争,但只限于政府主体的内部分工。在“链条”以外的社会、社会组织的参与也一直存在,但局限于非常狭小的范围之内,整个社会公共事务的管理,最终还是由政府组织实施,整个社会的公共权力,还是牢牢地掌握在政府的“链条”中。政府与非政府组织关系的定位,仍然无法摆脱主客体单向度的思维路径,只能在管理主体与管理客体的思维框架下进行适当调试,只不过它们之间的关系被蒙上了形式平等的面纱,是权力关系支配下的契约信任关系。源自于社会的非政府组织,都要在同为公共服务工具的政府面前寻求行政合法性,而不是直接面向服务对象(社会)寻求合法性。[9]38可以说,在20世纪70年代以前,政府用权力的“有色眼镜”来审查非政府组织的基本立场都没有放弃过。
三、现代社会的新愿景:政府与非政府组织之间形成以伦理为主导的治理关系
从20世纪70年代末80年代初开始,伴随着全球化、信息化、市场化的来临,人类社会逐步走向现代社会。在社会治理领域,工业社会的管理型社会治理模式逐渐被后工业社会服务型社会治理模式所取代,公共行政的发展也由管理行政逐步向服务行政演变。在此视角下,政府与非政府组织关系日益表现为价值导向的双向互动关系。
1.政府与非政府组织双向互动关系形成的社会根基。现代社会是指工业化以后的社会形态,是以信息为中心,以知识经济为支柱的社会。1959年在奥地利的一次学术会议上,美国当代著名的社会学家和未来学家丹尼尔•贝尔首次公开使用“后工业社会”的概念,同时断言“社会已经从产品生产的阶段过渡到了服务性社会的阶段”。[15]1973年贝尔正式出版了《后工业社会的来临—对社会预测的一项探索》一书,从理论上系统地研究了工业社会的未来,预测了发达国家的社会结构变化及其后果,较为全面地提出了“后工业社会”的学术构想。而在现实的社会历史发展进程中,自上世纪70年代开始,以信息技术、生物技术和材料技术三大前沿技术的发展为标志,以知识为基础的信息革命,突出地反映出后工业社会的来临,特别是在西方发达国家中,已经显示出明显的后工业化迹象。[14]14从政治的角度来说,后工业社会是一个公众的社会,公众对政府的依赖性逐渐减弱,社会自主意识逐渐增强,非市场性的公众决策开始得到发展。在解决与公众利益攸关的社会问题上,依赖于公众权威,由公众投票解决,而不再像工业社会那样主要借助于市场的途径。在政府治理方面,公共服务的要求变得越来越多元化,科学技术的发展和经济结构的调整对公共行政提出了更高的要求。人们发现,以信息控制、集权和技术治国为基础的科层体制愈来愈不能适应社会的变化,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯•韦伯的官僚理论,都无法回答和解决政府所面对的困境:政府财政危机、政府管理危机、政府信任危机等等。[16]种种情况表明,古代、近代以来形成的社会治理模式即政府作为单一的权力中心治理社会公共事务,已经不能适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的发展要求,在这种情况下,西方国家政府及理论界都试图探讨新的政府治理模式,以应对日益严重的危机。
2.治理理念:政府与非政府组织的双向互动关系的价值追求。治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在一起的,是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式。[17]治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新方法,是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的。治理理念认为,一个良性的治理结构,不是单纯的政府自上而下的权威“统治”,而是上下互动的管理过程,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,进而形成一种治理中的“合作伙伴关系”,其寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。治理理念体现了一种全新的权力关系和管理规则,它是多元主体的共同参与,在这些主体之间,并没有上下尊卑之分。治理虽然需要权威,但这个权威并非一定是政府机关;而统治的权威则必定是政府。[18]政府虽然在治理中仍起主要作用但权力主体是平等的,权力向度是多元的,在这其中,非政府组织作为介于国家和市场之间的“第三领域”,凭借其自身的特点和优势已成为多元权力格局中的重要一极。政府在公共事务管理和公共服务中与非政府组织形成合作与互动的关系,改变了以往行政模式中公共服务提供者的唯一的局面,造成了公共管理上的政府与社会共管、公共服务中既合作又竞争的局面。在公共管理社会化以后,管理行政模式下的政府,可以逐渐将政策制定(掌舵)和服务提供(划船)分开,政府成为公共政策的制定者和监督者,能够以一种全新的视角,审视公共管理的质量和效果。同时由于它们可以把所有利害攸关的人都参与到政策制定的过程中来,保证一切观点得到听取,一切可以采取有意义行动的人和组织都受到鼓励,加入到解决问题的行列中去,因而必有助于推进社会“善治”。
3.服务行政:支撑政府与非政府组织价值导向关系的行政文化。服务行政是随着人类社会从近代社会进入现代社会 (20世纪70年代以来)而兴起的一种管理范式。服务行政的提出“不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化,而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。[19] 政府服务角色的新定位体现的是行政实践模式和行政理念的彻底转型。在这一新的管理范式中,政府既不能仅仅是扮演统治者的角色,也不能只扮演管理者的角色,而是更多地作为一个合作伙伴角色出现。合作的不同在于,它是一个互动的过程,不再存在来自某个“中心”地带的稳固的支配性行为,合作在行为上所表现出的互动也会要求进入合作过程的每一方都努力去扮演服务者的角色,以服务的精神和理念去引领行为选择。[15]17这就意味着服务必须成为公共管理的基本理念和价值追求,为社会、为公众服务应该作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。在服务行政理念下,政府不能再把公民当作统治和管理的对象,而是将公民视为公共管理的“顾客”和“参与者”,把自己看成是为公民而存在的一个公共服务的供给者。此时,政府统治和管理职能虽然还存在而且必不可少,但统治和管理只是作为服务的部分内容而被保留在政府职能之中,是为服务而存在的,服务成为政府公共管理的核心价值。当然,这并不是对权力视角和法律视角的绝然否定,而是在服务价值导向中对前两种关系合理内核的继承。[10]39在此视角下形成的政府与非政府组织关系,是真正建立在平等基础上的信任关系,非政府组织在政府的支持和监督下承担越来越多的公共管理及服务职能。
四、结语
改革开放以来,随着社会利益的多元化发展,我国非政府组织的数量总体上呈现出增长态势,据《2008年民政事业发展统计公报》显示,截至2008年底,全国共有各类法定的非政府组织接近40万个。从最近几年的发展数量来看,我国非政府组织呈加速增长态势,增长幅度逐年增大。如何应对日益发展的非政府组织,是当前我国政府必须认真探索的重要课题。非政府组织的发展能够向社会提供众多服务,如社会组织、社会管理以及利益聚集、表达和整合等等。社会发展的实践也表明,非政府组织的健康发展能够促进政府职能转变,分担政府管理事务,减少政府管理成本,提高政府公共服务的效率和质量。
审视政府与非政府组织关系的历史转换,当今世界政府与非政府组织关系正在走向多样化合作治理的伙伴关系。面对这一新型的社会治理趋势,我国政府应以服务精神为指向,积极借鉴发达国家政府在处理与非政府关系方面的成功经验,以更理性的态度、更主动的方式去建构与非政府组织的良性互动关系。为此,一些政府部门应该改变把非政府组织当作异己力量、漠视甚至敌视非政府组织等不恰当的态度和做法,改进对非政府组织的管理方式,健全非政府组织管理的相关法律法规,引导非政府组织发挥维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的积极作用,共同致力于社会主义和谐社会建设。
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From Domination to Service:The Logical Transformation of the Relation of the Government and NGO
KANG Zong-ji
(Institute of Social Sciences,Fuzhou University,Fujian 350108,China)
Abstract:From ancient society to modern society,the relation between the government and NGO has undergone three major transformations: domination,administration and service.The government-NGO relation shows power-oriented in ancient society as the government is the only subject of public management.Later,the bureaucratic administration monopolizes the public management and no new participants are allowed,so the government-NGO relation can merely be adjusted in the frame of subject-object relationship.The government-NGO relation shows efficient management in industrial society.Along with the emergence of the Global Governance Theory,the government attaches importance to the function of NGO and the relation between them begins to suggest a bilateral interactive trend.
Key words: government; NGO;domination;management;service
