在公共行政伦理学的研究中，伦理冲突有着特定的含义、表现和产生根源，它的实质是一种利益冲突、价值冲突。分析和解决伦理冲突的关键，是在确立一些程序指导原则，实施制度建设和个体伦理建设的基础之上，深入全面地研究和探讨具体的方法，使各方的争论能够在同一话语空间和对话平台上展开。行政行为伦理选择的真正实现有赖于伦理冲突的合理解决，有赖于遵循科学的行为选择的方法。
[关键词]公共行政；伦理冲突；伦理选择；
[中图分类号]B82-051 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)09-0186-04
丁秋玲(1978—)，女，孝感学院政法系讲师，研究方向为公共行政伦理。(湖北孝感 432000)
在现实中，行政伦理主体的行为经常要在善恶之间、不同道德价值的冲突中选择。他们时常会面临着困境。身处“困境”和常常在困境中做出“悲剧性抉择”是当今公共政策和政府行为的主要特征之一。基于伦理冲突的深刻性和普遍性，西方的行政伦理研究试图理清社会体系中复杂的行政伦理关系。并对由此产生的责任与道德的冲突进行沟通与调解。它呈现的是一种异质文化与制度下解决行政伦理冲突的理论思路与对策，为我们的行政伦理研究与建设提供了“一面可参照的镜子”。国内有学者呼吁要加强伦理冲突问题的研究，认为：“行政伦理学就应该研究这些冲突的表现形式、冲突发生的背景，并为冲突的缓和与最终解决提供伦理的指导与有道德感的归属。”还有学者把伦理冲突问题确定为中国行政伦理的实质问题，“真正的行政伦理问题是如何处理现实行政伦理关系中的必然发生的矛盾和冲突，如何走出行政主体的行为选择所面临的伦理取向的两难境地。”本文就此展开探讨。
一、公共行政伦理冲突的含义及表现
伦理价值冲突是伦理学领域中的一种特殊现象。它是公共行政主体在行为选择时，面对不同行政伦理价值观念、行政伦理规范准则相互矛盾或冲突时所处的一种特殊状态。具体地说，公共行政主体在特定情况下必须做出某种选择，而这种选择一方面符合某一伦理准则，但同时又违背了另一伦理准则；一方面实现了某种伦理价值，但同时又牺牲了另一伦理价值。
在公共行政实践中，行政主体总是在客观环境提供的诸种可能性中进行伦理选择的。客观环境提供的选择有符合必然和违背必然之分，而符合必然的又有两种或两种以上情形。必然与非必然的冲突，反映了善恶两类不同性质行为的对立。作为公共利益代表者的公职人员，在善恶价值分明的行为方案中很容易实现伦理选择。在一般的利益冲突中，只涉及两者即行为主体和另一方，解决这种矛盾的正确办法要求把社会和公众的利益作为行为的标准。但在特殊条件下，例如，行政人员在效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间。在遵守法律的规定和执行上级的指示之间，在履行多重义务或兑现责任之间，经常会出现尖锐的张力。在这种张力下。往往顾及了组织就放弃了公众，服从了上级的命令就牺牲了法律的精神。这种“顾此失彼”的两难境地，使得行政人员的伦理选择趋向复杂化。
一般说来，公共行政中的伦理冲突包括三个层次：一是伦理心理上的冲突，如伦理认知、伦理情感、伦理信念中的冲突；二是伦理行为选择和实施中的冲突，如不同的评价系统、多重选择方案和多重价值准则对公共行政主体的行为产生种种影响，从而造成背离与冲突；三是不同伦理体系之间原则规范要求之间的冲突。一方面，由于利益是伦理的基础，伦理是利益的体现，社会各公共团体利益不同，他们的伦理观念、伦理意志也截然不同，这就使得同一社会出现体现各种团体利益的伦理价值体系，因而产生伦理冲突；另一方面，由于同一社会里既有反映现有经济关系的伦理原则规范体系，也存在反映过去和未来社会经济关系的伦理原则规范体系，这些不同性质的伦理原则规范，必然对社会各团体的成员发生影响。对个体来说，既会接受当时占主导地位的伦理原则规范体系的教育，也会或多或少地受未来伦理观念的冲击和旧的伦理意识的渗透和影响。伦理冲突可以发生在伦理活动的全过程，但由于伦理困境总是通过伦理主体才能表现出来，是在伦理主体内部和伦理主客体双方相互冲撞、抵触的情况下才发生的，因而伦理冲突尤其明显地发生在伦理主体的行为选择过程中。
以上三个层次的伦理冲突分别发生于公共行政伦理活动的不同阶段，对行政人员的伦理行为选择产生不同的影响和冲击。但它们不是决然分离的，在具体的行为选择情境中，往往是混杂在一起，从而使矛盾冲突扩大化、模糊化。这增加了行政行为伦理抉择的悲剧性与悖论性，也促生了现实公共行政伦理冲突多种不同的表现形式。美国著名行政伦理学家库珀总结出三种最常见的行政伦理冲突为权力冲突、角色冲突和利益冲突。这里所讨论的冲突的不同种类，“不是根据事物性质所决定的固有分类法进行划分的。相反，只是从以前的经验和特定认识形式中产生的冲突的方式”，它们可以涵盖和体现实践中大多数的伦理冲突。此种分类，得到了国内行政学者的普遍认可，他们细化了这三种伦理冲突在不同行政情景下的具体表现，归纳为以下几种：第一，具体到公务员身上。就是作为普通公民的“私人”和作为公职人员的“公家人”的角色冲突；第二，公务员面临着对组织(上级)负责与对公众负责的冲突，其中隐含着权力与责任的冲突；第三，情理与法理的冲突，包括道德与法律、情感与法律的冲突；第四，无条件地执行命令与创造性、变通性地履行职责的冲突；第五，集体行动与个人选择的冲突；第六，由于任期制的限制，急功近利的短期行为和长远利益的长效机制之间也有着冲突；第七，价值冲突，如按照职业道德应当执行的命令与人类的普遍伦理规范相违背。
二、公共行政伦理冲突的根源和实质
伦理冲突在公共行政生活中客观存在，是一种较为普遍和复杂的现象。从根本上说，这种冲突是不可避免的。伦理冲突实质上是一种利益冲突，形形色色的冲突都与利益关联在一起，因为利益和需要是人们行动的内在动因，人们总是根据利益和需要来进行活动，公共行政领域中的人也不例外。其存在的现实根据是公共行政实践的广泛性和复杂性。
公共行政伦理冲突是公共行政伦理道德发展过程中的特殊状态，其产生不是偶然的，是公共行政内部矛盾运动的结果和表现形式，是公共行政有机体内部诸要素相互作用的产物。在百余年的发展与演变历程中，西方公共行政理论的范式几经变迁。可大致归纳与梳理出五种：(1)传统公共行政；(2)政策科学；(3)新公共行政；(4)公共管理、新公共管理；(5)重塑政府运动。公共行政学每种研究范式有着独特的形成背景、内容和基本特征以及各自的优劣。公共行政学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态是随着现实行政管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。新的理论范式的出场，转换了研究视角，引入了新的研究方法，拓展了
行政学的研究范围，其核心目标是要解决和消除原有各种矛盾和冲突，研究新问题、新情况和新趋势，其结果是促使了整个公共行政领域中人的行为方式和生活方式发生变革，带来了利益关系的重组和新的矛盾。随着利益分化和利益群体的不断演变，新问题的大量涌现，不同类型和层次的行政群体、行政个体之间的利益冲撞，有了比以往更直接、更重要的意义。因而，伦理冲突难以避免。从20世纪80年代中后期西方各国政府改革的景象来看，新的理论设计无法为公共领域的新现象和新问题提供完美的解释框架，更不能有效地消除以往实践中的各种困境，以至于公共行政领域弥漫着空前的知识、信任和合法性危机。新旧矛盾冲突在相当长时间内处于并存状态，这是造成公共行政中伦理困惑、伦理冲突的根本原因。
伦理冲突的产生也和公共行政人员所扮演的角色的广泛性有很大的关系，这是他的角色丛状态预制的。公共行政人员不只是单一的社会角色，而是一个角色丛。在现实生活中，公共行政人员也承担着一大堆角色：某部门的主管、某人的下级、某些人的上级、父母、儿女、配偶、邻人、朋友、公民、合伙人等等。同一角色，由于社会各方的要求和角色期望不一，所要进行的取舍不一。作为不同的社会角色，必须承担不同的相应社会义务和责任。德怀特·沃尔多在《伦理与公共行政》一文中将行政人的义务分为12种：忠于宪法的义务；遵守法律的义务；对民族或国家的义务；民主的义务；遵守组织一官僚制规则的义务；忠于职守与信守专业精神的义务；对家庭与朋友的义务；对自我(人格与尊严)的义务；对集体的义务；对公共利益或全民福利的义务；对全人类或全世界的义务；对宗教或上帝的义务。由于公共行政人员以角色丛的状态存在，这就极可能在历时态或共时态中出现与行政人员角色及其行政义务相冲突的他种角色及他种义务。就历时态而言，由于职业的可选择性及流动性，过去职业道德特征的遗留和当下职业道德的要求经常造成两难选择；就共时态而言，公共行政人员同时还有其他社会角色，在多重社会角色同时提出相应的要求时，很难做出两全其美的选择，“自古忠孝难两全”就是这种行政责任困境的表达。职业活动能在一定程度消解一般社会意义上的责任冲突。作为上级的下级和下级的上级，对行政行为的要求是不同的，作为行政人员所服务的公众中的成员，此人和彼人、此团体和彼团体的需要也是不同的。由此才有行政行为选择的艰难。
而行政行为选择的道德冲突更主要因为行为主体的角色是公共性和私人性的结合，它实质是一种价值冲突、利益冲突。任何人都是个体性和社会性的结合，既是“个人的存在物”，又是“社会的存在物”。进入公共行政领域，人的个体性和社会性就转化为私人性和公共性。人的存在的二重性决定了人的需要和利益的二重性，作为一个个体存在物，每个人都有维持自己生存和发展的需要即个人利益，同时，作为社会成员，又有维持社会共同体存在和发展的需要即社会利益。作为公共行政人员，相应地也有私人利益和社会利益的追求，但公共行政人员和一般的个体是不同的，因为他掌握着公共权力，是公共利益的维护者，对于别的公民而言的个人正当利益，对于他而言不一定是正当的，一旦公共行政人员利用手中的权力获得个人利益，无论如何都难以令人信服其合理性和道德性。公共行政人员是各种利益的载体，也是追求和维护各种利益的矛盾焦点，在其具体的履行职责的过程中，会经常性地面临各种利益关系。面对各种利益冲突。在多重冲突中，他的行为选择的动机和行为选择的效果就不能不成为人们关注的焦点。
三、伦理冲突的化解与行政行为的伦理选择
当发生伦理冲突时，行政主体在进行伦理选择时必然会处于一种难以抉择的境地。如果行政主体对伦理冲突不能有效地加以解决，伦理行为就不能得到切实的实现。因而，伦理选择的真正获得就有赖于伦理冲突的合理解决。那么，应该如何化解公共行政伦理冲突?
国内学者王伟、高晓红等从如何看待行政行为选择中的功利价值、如何处理行政选择中的目的与手段的关系、如何把握伦理妥协问题，来阐述怎样化解伦理冲突问题。冯益谦教授指出认识和克服伦理冲突最基本的方法是要坚持从具体的伦理境遇出发，坚持比较选择的原则，坚持优先选择的原则，来作出相应的伦理选择。美国行政学者库珀沿用西方行政学传统，认为应对伦理冲突、实现负责任的伦理行为有两个维度，即改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等)和培养内部控制资源(个人的价值观、信仰等)。这些观点确定了处理各类冲突的标准或者说是准则，这些准则为分析当代行政世界缤纷复杂的伦理困境和伦理冲突问题提供了极具参考性的指导框架，在一个相对稳定、封闭的行政空间范围内，这种方式是可行的。但是，随着社会的全球化、多元化和动态化，这套规则就将遇到挑战，如果硬性照办套用，结果难免削足适履。库珀的内外部控制论被称为是一种“负责任的行政模式”，因为。此类模式给予了法律程序、组织制度建设方面的保障和行政人员个体伦理自主性的支持。可问题在于有了内部和外部的途径保证，行政主体并不一定能适时有效地解决各种伦理冲突。该模式未能指向冲突解决的核心层面——方法论层面。库珀也一再强调，他无意于并事实上也不可能提供一种终极的体系式的方法，这样的“模式”旨在提醒人们，在面临具体的伦理冲突时，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体情境相关的道德问题及其可供选择的决策方案，以便最终找到最合适的决策方法。
所以，我们认为分析和解决伦理冲突的关键，是在确立一些程序指导原则、实施制度建设和个体伦理建设的基础之上，深入全面地研究和探讨具体的方法，使各方的争论能够在同一话语空间和对话平台上展开。
公共行政的过程，就是分析伦理争议和解决伦理冲突，实现伦理共识的过程。从实践的角度看，解决伦理问题需要一个基本的伦理方法模式，这种模式是程序和方法的统一体。库珀在其《行政伦理学——实现行政责任的途径》一书中，指出人们在面临伦理冲突时一般要经过情感表达(好恶倾向)、道德规范(是非判断)的阶段，伦理分析乃至后伦理分析阶段。处理伦理冲突问题的过程一般循着上述的四个层次渐进展开，但是，并非处理每个具体的伦理问题都需要严格遵守这种逻辑顺序。一般说来，简单的问题只涉及情感表达，这往往与人们的情感好恶相联系。稍微复杂的伦理问题的解决，往往要通过道德判断和伦理分析这样两个层次。在这两个层次里可以培养决策技巧，还可以有意识地和具有某种程度地形成处理问题的方法，所以，它们对于公共行政行为的伦理选择最为重要。后伦理层次是将有关规则进行比较排序，追寻这些规则设定的本来目的和意义。
参考库珀的四层次理论，我们可以构建完整的消解公共行政伦理冲突的方法论模式。伦理分析方法的应用是一个过程。针对不同的具体伦理冲突场景，具有各不相同的应用方法、步骤和技巧。但不同冲突场景的伦理
分析方法和分析过程在操作上总是存在着某些共同性，一般说来，基本方法和操作步骤需要包括以下方面。
第一，认识和描述伦理冲突问题。主要是对伦理冲突进行质与量上的考量和把握：真实的冲突还是虚假的冲突?是属于公共行政全局性的问题，还是哪一个方面的具体问题，是制度还是行为，是决策过程还是执行过程，等等。分析总是从具体的对象开始的，而公共行政活动中的冲突总是错综复杂的各种事项的结合体，只有把分析对象的事实确定，进行聚焦、分析，才是准确的、深入的，从而为解决冲突提供认识论上的科学依据。
第二，利益分析方法。伦理分析本质上是利益关系分析，公共行政维护和调整的是公共利益。但是，这种公共利益体现在诸多方面，形成多种利益关系，涉及诸多利益相关方面，会带来多方面的利益冲突。有总体利益和部门利益的冲突，有公共部门利益和公民利益的对立，部门之间、部门内部的人员也存在利益差别。利益关系分析就是要明确公共行政活动中的各种具体伦理冲突涉及哪些层次利益主体，将采取何种方法和措施协调利益争端，以及对利益关系的调整是否公平和公正，是否是维护和坚持公共利益。利益分析的具体方法是多种多样的。需要根据分析对象的性质和特征确定。
第三，进行道德判断。在正确分析利益关系的基础上，就要对各种伦理冲突的属性作出道德判断，确定其伦理化程度和水平高低。公共行政和行政伦理不是凝固的，而是一个不断发展的动态过程。各种具体的实际的伦理冲突总是存在于一定的公共行政和伦理发展阶段，也总要表现出不同时代阶段的道德属性和特质。因而，要对其进行准确的判断和定位。
第四，确定可供选择的方法，就是要采取发散型思维，要尽可能多地发挥自己的道德想象力，设想出更多的与具体冲突情境相关的道德问题及可供选择的决策方案，这些方法都应当是解决该伦理问题的适用方法，但是，是否是最佳方案还需要对方法进行比较、评价。
第五，层级量化和兼容互利方法。在解决公共行政伦理困境时，关键是要判别公共行政中伦理冲突双方的价值的大小。即是要正确地规定这些公共行政伦理价值的等级次序，以便在伦理价值之间发生冲突的情形下。人们能够优先选择某一或某些法则，从而顺利而又合乎伦理地解决冲突。寻求兼容互利的做法，是寻求不同利益之间的交换和替代关系，寻求高于有关利益冲突之上的更高利益(最高利益)，寻找各种利益协调和平衡的可能。我们认为，在公共行政的现实条件下，要合理地解决公共行政伦理冲突，必须兼顾整体利益与个体利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益，力求冲突双方两利。长期以来。人们的观念上有一个重大的误区，似乎整体与个体、全局与局部、长远与近期是完全对立、不可兼顾的。实际上，除极少数极端情况外，在大多数情况下两者是相互促进、相得益彰的。
总之，确定公共行政的基本利益目标和原则，进而寻求适当的伦理冲突处理方法和技巧，将公共行政伦理境界的升华与伦理能力的提升结合起来，才是有效处理公共行政伦理冲突问题的路径。
[责任编辑：薛 华]
