摘要：政府绩效是政府公共行政活动在结果层面的反映，是事实因素与价值因素的统一。政府绩效的事实分析具有明显的局限性，因此，我们必须在分析政府绩效时引入价值判断，坚持把政府绩效的事实分析与价值判断结合起来，从事实和价值两个方面具体评判政府的能力和水平。
关键词：政府绩效；事实分析；价值判断
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1003—0751(2007)06—0004—05
效率是现代政府追求的基本目标之一，也是行政学研究的基本问题。行政学大师威尔逊在创立行政学时就明确提出，行政学要研究政府的职能范围以及如何有效地实现政府职能。 20世纪90年代以来，随着西方新公共管理运动的开展，各国政府纷纷进行公共行政改革，以建立有效政府，有效性已经成为现代政府的合法性基础。而行政学的研究也实现了从“效率途径”向“绩效途径”的转换。政府绩效不同于行政效率之处在于，政府绩效是一个多重价值概念，它克服了行政效率单一技术理性的局限，是事实因素和价值因素的统一体。因此，我们在实践中必须将政府绩效的事实分析与价值判断结合起来，以评价政府提供公共服务的能力。
一、政府绩效中的事实因素与价值因素
政府绩效是政府公共行政过程在结果层面的具体反映。政府绩效是相对于企业绩效而言的，它是一种公共绩效。卓越教授认为，公共绩效可以定义为“公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化”。公共绩效显然不同于单纯追求投入产出比例关系的私人绩效，而是一个更复杂的综合性范畴。
政府的公共性特征表明效率不是政府行为的唯一动机，政府具有多元价值追求，正如美国行政学家英格拉姆所指出的，“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门，最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上许多国家中，公共组织是公民的‘最后的依靠’，他们正是通过不把效率置于至高之上的地位来立足于社会的”。因此，政府绩效的标准除了效率外，还应有其他的准则，现在一般公认的政府绩效的价值标准包括4E，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。具体而言，政府绩效更像一个复合概念，它包含着政府的经济绩效、社会绩效和政治绩效等方面。
从最广泛的意义上理解，政府绩效涵盖了从政府获取公共资源到社会感知政府公共行政活动结果的全过程。吴建南从唯名定义的角度出发，认为政府绩效就是政府活动的“绩”和“效”之和，即“做了什么样的事情”和“社会获得了什么效用”。换言之，政府绩效就是在特定情景下政府部门在实现其目标和履行其职责过程中的相对表现水平，这个相对水平可以从多个维度进行描述，既包含成果数量、成本等绝对量，也包括成果质量、效果等相对量，并且政府绩效是政府行为及其产出与所处情景发生互动作用得到的结果。
综上所述，政府绩效是特定政府在某个时期内所进行的公共行政活动，在经济、政治和社会等方面产生的结果及其影响。政府绩效是衡量现代政府能力的重要标准之一。
政府绩效是政府作为公共权力的行使者在履行其职能的过程中所取得的结果。政府绩效只能以政府职能为基础，“一个必然的逻辑是：业绩和成效是建立在其准确的职能基础之上的，就是说，只有在解决了政府是什么、政府干什么以及政府不能干什么的基础上，才能谈得上政府的绩效问题”。政府绩效反映的是政府职能实现的程度问题，即政府是否正确地行使了其职能，政府在什么程度上实现了其职能。
基于政府职能的政府绩效模式，意味着在分析政府绩效时，必须首先分析“政府做了什么”，其次才能判断“政府做得如何”。政府绩效因而是事实因素与价值因素的结合体。西蒙认为任何一项决策都包含着事实要素与价值要素，事实要素是对可观察世界及其运作方式的陈述，而价值因素则是对不同行为和方案的偏好。绩效作为决策执行和实施的结果和影响，同样应包含这两项因素。
政府绩效的实践表现为政府绩效评估或绩效测评。其中绩效测评，顾名思义，是绩效测量和绩效评价的合称。绩效测量是对政府绩效的一种技术性衡量，它是政府绩效其他实践环节的起点。无论是进行外部评价还是内部管理，或者是制度层面的创新，都必须以获取政府绩效信息为基础。政府绩效评价是对政府公共行政活动过程及结果表现进行判断的活动，这种判断是建立在正确测量政府绩效的基础之上的。“绩效测量是基于一定的标准，衡量管理过程中的投入产出以及目标的实现程度，而绩效评价则用来判断管理的效果及其对环境的影响，可分为过程评价、结果评价和影响评价”。因此，绩效测量和绩效评价分别是对绩效中事实因素和价值因素的一种回应，我们在政府绩效实践中要把二者结合起来，即坚持政府绩效事实分析与价值判断相统一。
二、政府绩效的事实分析及其局限性
政府绩效的事实分析就是绩效测量，是指把政府公共行政活动的结果用一些数字表示出来，其实质是一种定量分析方法，目的在于真实地反映出政府活动过程和活动结果。这种事实分析是以效率模式为基点的。一般而言，通过对组织目标的清晰阐述，并构造出表示这些目标实现程度的各项指标，我们就可以衡量组织实现目标的程度。因此，政府的效率可以借助对政府目标的衡量和分析来加以体现。对企业而言，目标的确定和衡量相对比较容易，但是政府部门的目标则较为复杂而且多样化，不能仅靠简单的事实分析来衡量。政府部门的目标一般较为笼统，难以清晰地确定，而且在某一特定时期或针对某些特定的管理者，可能会有不同的价值优先选择，这就超越了效率准则的范畴。正如西蒙所言：“无论是在民主国家还是在集权制国家，效率都是适用于决策问题事实因素衡量的一个合适准则，至于评价问题，则必须使用其他准则”。具体而言，政府绩效事实分析，尤其是其对效率准则的强调，具有如下局限性。
首先，政府绩效事实分析通常会导致“目标替代”现象。“目标替代”指按照明确目标进行的组织设计，在实际过程中许多组织的正式目标被其他目标替代了。政府部门的目标应体现相对终极的目的追求，这种终极目的往往以价值形式表现出来，而价值难以具体地表述，能够清晰地表述和测量的是有形的和客观的东西。人们如果用中间目标取代价值本身，“目的”很可能被更具体的手段所替代，进而出现“目标替代”现象，即用一些具体的目标来衡量政府部门的终极目的。如我们在分析公安机关绩效时，公安机关的目的是保护公民的生命财产安全，维护社会稳定，这些目标无法通过具体指标测量，一种有形的指标是破案率，因而公安机关在实际工作中
往往片面追求破案率，以致出现了破案率越高，社会治安状况越差的怪现象。另外，从政府目标的达成来看，识别和确定政府目标是一个政治过程，是不同利益群体讨价还价、竞争与妥协的过程。参与目标达成的各方由于信息不对称性，对目标可能出现策略性解释，这使得初始目标与最终目标不一致。在衡量政府目标实现程度时，对不同的社会群体一般具有不同的效用，“目标的实现永远是一个程度问题”。事实分析可以衡量各群体的目标实现程度，却难以表述总体目标的实现状况。
其次，政府绩效事实分析难以反映政府公共行政活动增进公共利益的程度。政府是公共责任的承担者，努力维护和有效增进公共利益是政府公共行政活动的终极目的。然而，公共利益是一种价值概念，无法通过具体有形的行为体现出来，“作为一个抽象的概念，公共利益服从于公共事务管理机构和管理者的价值阐释”。公共利益是政府机构及其工作人员的行为动机，但是，实践中的公共利益是经过“加工”的公共利益，是掺入政府机构和工作人员私利因素后的公共利益。政府机构或工作人员可能在公共利益的名义下进行追求私利的行为。如某些地方政府的“政绩工程”，这些工程都是在公共利益的借口下完成的，最终却成为某些官员升迁的手段。因此，在这种情况下，“政绩工程”很难说增进了公共利益。事实上，“官出数字”和“数字出官”都是政府绩效单一事实分析后果的具体表现。事实分析要求对政府的活动过程进行测量，以考核政府在实践中具体“做了什么”，而不关心或极少关心政府活动结果的价值问题。事实分析能够通过对政府的活动过程及其结果的测量，反映政府的努力程度和工作绩效，却难以表明这些政府活动是否真正地增进了公共利益这一终极目标。
最后，事实分析追求单一的效率准则。效率准则指的是，“在给定可用资源的条件下，选择能产生最大效益的备选方案”。效率准则是传统公共行政模式的产物，它促使人们只关心政府行政活动的投入与产出之间的比例关系，而忽视了公共行政活动对社会、企业和社会公众所产生的影响，以及这些活动在什么程度上回应了利益相关者的需求。奥斯本在《改革政府》中指出：“如果我们在做一件不该做的事情上工作效率很高，那是再愚蠢不过的。”我们在分析政府的公共活动时，不仅要看其活动的过程和活动的结果是否是有效的，而且要具体分析活动的社会效应，尤其是对利益相关者所带来的影响。如市政部门在城市修建一处公园，就不仅是对资金投入产出效率的测量，还要判断是否修建在合适的位置以发挥公园的最大效用。政府需要回应各种不同的利益要求，这就使得政府不得不在各个目标之间做出选择，有所取舍或者进行优先排序，而基于效率准则的事实分析无法解决价值排序或不同价值之间的可比性问题。
三、引入价值判断：政府绩效分析的现实选择
政府绩效的事实分析具有局限性，这种分析是政治与行政二分模式下，追求公共行政“价值中立”的结果。公共行政的实践证明，政府的“价值中立”是行不通的，政府的行政活动无法回避价值因素，因此，我们必须借助多种手段对政府绩效中的价值因素进行判断，即在政府绩效分析中引入价值判断，从价值层面评价政府绩效问题。
1、价值判断可以解决政府绩效中的价值排序问题。政府部门的目标是变化的，同时，政府要回应不同社会群体的利益需求。这样，政府在制定行动方案乃至分析绩效时，就应对价值因素进行排序，从而优先考虑满足那些价值最大的需求。政府提供的每一项公共服务，对不同的群体而言，价值也是不一致的。而价值判断则使得政府及其工作人员面对具体问题时可以进行价值取舍，在既定价值体系中，优先选取价值相对最大化的方案。因此，在绩效分析中，需要把这些因素引入其中，以具体评判政府提供公共服务的能力和水平。韦伯认为，“应当把‘评价’理解为对一个可以由我们的行动影响的现象是应予指责的还是值得赞许的所做出的‘实践’评价”。因此，评价政府绩效就是在具体测量的基础上，对绩效测量结果依据一定的价值标准进行判断，以评判政府是否回应了民众的利益要求，是否最大化增进了公共利益。
2、价值判断可以具体分析政府绩效的多重效应。政府公共行政活动不仅仅是实现或达到了某一个具体的目标，它还不可避免地产生了一定的效应。这种效应可能是局部的、地区性的，甚至是全国性的。政府绩效的效应在不同领域具体表现为政治效应、社会效应和经济效应。政府的每一项活动对政治领域、社会领域和经济领域都产生影响，所不同的只是影响的程度。政府绩效的事实分析着眼于政府活动的当前后果，而这一活动的影响可能是长远的。“在太短的时间内我们无法判断华盛顿项目的绩效，今后一段时期内的持续收益会使我们做出更好的评价。有效的证据表明每一个项目都被规划了长期收益的希望。”我们在分析政府绩效时就不能仅限于政府目前的产出和影响，而要判断这些活动对未来有什么影响。政治效应、社会效应和经济效应是一个整体，实践中往往注重某一个方面的做法，是无法对政府绩效进行正确价值判断的。那些“只讲经济不讲政治”或“只讲政治不关心经济效应”的做法都是片面的分析方式。
3、价值判断为实现结果导向的政府理念提供了契机。价值判断所表述的是“这一特征对判断主体所产生的效果。如果效果很好，我们可以确认它有正面的价值；如果效果不好则只是负面的价值”。相对事实分析对过程的强调而言，价值判断是基于结果导向的。在官僚制行政模式下，政府公职人员严格按照规章制度办事，而对工作的结果不那么负责。在这种部门中，绩效被指向遵守现有的规章制度、控制活动的投入等。新公共管理运动把结果作为政府活动的基本价值取向。奥斯本提出的改造政府的十大原则，其中有两项与“结果为本”有关，即“有使命感的政府，改变照章办事的组织”和“讲究效果的政府，按政府活动的效果而不是投入拨款”。政府绩效的价值判断是对政府活动结果的判断，在这一理念指导下，只有那些符合判断主体价值标准的结果，才能作为政府绩效。正是这种基于结果而不是过程的价值判断在不断地促使政府对结果负责，实现向责任政府转型。
4、价值判断是建立公民导向绩效观的基本路径。实现公民导向的绩效观有两种方式，一是让公民参与绩效评估，二是把公民的满意度纳入评估指标体系。这两种方式都与政府绩效的价值判断相关。从公民参与评估看，公民难以对政府工作中的各种信息完全知情，现代政府公共行政活动是专业性很强的职业活动，让公民直接参与绩效信息的搜集和分析是不可能的。一种现实可行的方式是让公民对政府的绩效信息进行价值判断，以评判政府的行为实现公共利益的程度，有无损害公众利益的行为出现。而公民的满意度则是一种价值指标，满意原则是政府公共行政活动的基本准则。公民是政府
公共服务的顾客，他们的满意度理应成为政府活动绩效的标准。公民的满意度是以政府的活动结果为基础的，如果公民认为政府的活动结果对自身有价值，回应了他们的需要，他们对政府就是满意的，进而会支持政府的公共行政。
价值判断是一种主观评价，是一种主观见之于客观的实践活动，不同评价主体从各自角度出发做出判断必然会引起判断的多样性和差异性。政府绩效的价值从本质上看属于社会评价的范畴，“从社会评价的主体来说，任何一个具体的评价主体都是处在一定的但又不尽相同的社会关系之中，他对社会的认识，对生活的体验和对社会价值的需要都不尽相同，因而他对社会的评价就不同，甚至相反”。然而，主体评价的差异性和多样性并不是否认价值判断正当性的理由。价值判断之所以必要，一个重要的根据就是人们对绩效评价在事实上是不一致的，是有差异的。这种差异性是体现绩效评价相对真实，并进而达到或者接近绝对真实的一种必然要求。但是，政府绩效价值判断不是随意性的，它应当遵循一些客观的价值标准。
政府绩效是政府公共行政活动的反映，在民主制行政模式下，政府公共活动的目的是达到善治，即实现公共利益最大化。因此，善治的基本要素就是判断政府绩效的价值准则。俞可平认为善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。综合这些基本要素，笔者认为政府绩效的价值判断准则具体包括合法性、透明性、法治性、责任性和回应性。(1)合法性。这是政治学中所说的合法性，指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。政府作为社会公众利益的代表者和实现者，其活动只有得到公众的认同，才具有合法性。所以，政府部门及其管理者要最大限度地实现公共利益，不断满足民众合理的利益需求和意愿，进而获得合法性基础。(2)透明性。指的是信息的公开性，每一位公民都有权获得与自己的利益相关的政府活动的信息。政府部门因为其性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督，其所作所为必须是公开的透明的。(3)法治性。法治的含义是指法律是社会活动的最高准则，任何社会组织和社会成员都必须依法行事，在法律面前人人平等。与私人部门相比，政府部门受到法律更多的规定和制约。政府的地位来源于法律的规定，它们的一切活动都要有法律的明文规定才得以开展，缺乏法律的授权则不能行动。(4)责任性。责任性是指人们应当对其行为负责，它意味着政府部门及其工作人员由于承担的职责而必须履行一定的职能和义务。政府是社会公共责任的承担者，其活动由法律明文规定。但实际上，政府部门在具体的活动过程中，又拥有很大的自由裁量权，人性自利的倾向表明政府部门的工作人员有可能偏离公众利益，难以担负公共责任。因此，政府的运作必须有明确的责任规定和问责机制。(5)回应性。回应性是责任性的一种具体体现。政府承担的公共责任，使它必须及时回应民众的要求，对民众合理的要求和意愿给予及时满足，不能无故拖延或不予回应。回应性是驱使公共部门以顾客为导向的强大动力。高度的回应性意味着以政府为核心的公共部门按照社会的需求及时提供优质的公共产品和公共服务。
除以上价值判断准则外，我们在进行政府绩效的评价时，还要处理好以下几对关系：社会公众评价与政府评价的关系，局部性评价与全局性评价的关系，短期评价与长期评价的关系等。
四、结语
政府绩效测评源于社会公众对政府活动的期望，社会公众是政府的纳税人，他们希望能够在政府那里得到良好的公共服务。绩效测评不仅要告诉公众政府做了什么，还要说明政府做得如何。政府绩效测评是政府绩效测量与绩效评价的结合，它具有双重功能，一方面向社会汇报政府的业绩，另一方面具有显著的导向功能，即通过绩效的价值判断来引导政府行为。数字是不会说话的，会说话的是隐藏在数字背后的价值因素，这些价值因素会告诉人们如何去评价政府的公共行政活动，以及政府在一定时期内的行为目的。因此，价值因素是政府绩效的深层结构，是体现政府绩效测评目的的最关键部分。价值判断是对一定事实因素的判断，如果离开了具体的事实分析，价值判断则会失去客观性，最终成为无源之水，无本之木。
坚持政府绩效事实分析与价值判断的统一，是树立正确绩效观的理论依据。正确绩效观是政府在一定时期内追求的基本目标，是指导整个政府工作的价值体系。这种正确的绩效观是建立在把握社会规律和政府行为规律之上的，具有时代性、综合性和决定性的特点。对于我国而言，政府树立正确的政绩观就是要落实科学发展观，把科学发展观的理念纳入政府绩效评估的指标体系中。科学发展观解决了要不要发展、如何发展的问题，是对发展的路径的探求；而正确的绩效观则要解决为什么发展、为谁而发展的问题，是在探索发展的目的。科学发展观和正确的绩效观统一在政府的公共活动之中。要树立正确的绩效观，就要按照科学发展观的要求设计一系列价值指标，坚持用事实分析与价值判断相结合的方法来评判发展的速度、发展的质量及发展的效应等问题。
责任编辑 浩 淼
