[摘要]公共行政的工具性推理是在科学管理主义思潮、价值中立原则和理性官僚制理论影响下，形成的一种说明性的演绎思维模式和决策方法，期望可以通过科学与理性建立起来的推理工具来解决一切政策问题。然而，工具性推理的局限性决定了其“理性设计”与行政实践之间的差异性，使得这种理性方法无法适应不断发展的公共行政的需要、不能解决行政实践中存在的紧张与冲突。公共行政决策与法律推理一样，具有实践理性的特征，学习与借鉴法律实质推理为公共行政问题的解决提供了可供选择的思考与推理路径。公共行政领域实质性推理的兴起说明公共行政研究与实践必须包含价值理性，公共行政决策过程是工具性推理与实质性推理有机统一的过程。
[关键词]公共行政； 工具性推理 ；实质性推理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0083-05
一、公共行政工具性推理及其局限性
（一） 公共行政工具性推理的产生
近代以来，政府从国家机器中分离出来，专门从事相对独立的国家意志的执行和社会公共事务的管理，政府行政管理与传统的统治管理有了很大的不同，但仍具有统治性和政治性的特征。特别是19世纪末，为了缓和、解决各种社会矛盾，适应政府行政从消极走向积极的转变，迫切需要有一门科学理论来指导政府行政管理活动以使政府更好地履行这一职责。受科学管理主义思潮、价值中立原则的影响，公共行政学逐渐从蕴涵价值目标的政治学中分离出来。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表了《行政学研究》一文，主张政治与行政分离、建立一门独立的行政学科，该书被认为是公共行政的奠基之作。1900年古德诺（Frank J. Goodnow）发表了《政治与行政》，进一步阐述了政治与行政之间关系，并对如何协调政治与行政之间的关系提出了自己的见解。“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”[1]，明确地划分了政治与行政之间的界限。政治体现的是国家政策的制定，在政策制定过程中存在着价值判断与价值选择，并将体现政治的价值和道德目标；而行政与价值、理想无关，行政过程只是执行已经制定好了的政策，是一个纯粹“技术性”、“形式化”的科学与“事实”的过程。如同威尔逊所描述的，行政管理逐渐成功一个“实用性的细节”、是“技术性职员的事情”。
不仅如此，“组织理论之父”马克斯·韦伯（Max Weber）于20世纪初提出的官僚制组织理论，进一步形塑了公共行政的工具性存在。韦伯从实证主义出发，把社会行为分为合理性行为和非理性行为，合理性行为又分为形式合理性和实质合理性，或称为工具合理性与价值合理性。其中，实质合理性或价值合理性是价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，是一种关乎伦理主义或道德理想的一种合理性。这种合理性强调行动的社会道德评价，忽视行动的效率，是一种主观性的合理性，是传统社会的本质特征。而形式合理性或工具合理性是一种消解了价值判断、祛魅的合理性，这种合理性以计算为手段，是一种科学高效、纯粹客观的合理性，是现代社会所需要的一种合理性。韦伯割裂形式合理性与实质合理性、工具合理性与价值合理性之间的关系，将其官僚制理论建立在“纯粹客观的”工具理性、形式合理性的基础之上。韦伯所建构的官僚制在形式合理性和工具理性的原则下，片面追求行政责任的制度化设计，其官僚科层体系仅仅表现为行政官员按章程办事、受规则约束的运作体系，它遵循的是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。[2]以这样的模式建立起来的行政官僚体制体现的是一种“形式合理性”，行政过程是一个不包含价值、信念的纯粹的技术过程，行政官员在这个体制和过程中只是一个工具，只对其所承担的岗位负责。理性官僚制的这种工具理性成为行政学家和公共行政人员持续不断的关注所在，按部就班的说明性研究和工具性推理成为理论家和行政人员惯常的推理形式，一切事务都可以因循既有的规则寻找到答案，在组织框架中都能依照现有的程序与原则选择出“绝对正确”的行政决策与行动。
公共行政领域说明性研究或工具性推理遵循当时主流的社会科学传统，也是对自然科学方法的借用。用伯恩斯坦的话来说，人们曾经认为，说明性社会科学和行政研究的逻辑与自然科学的逻辑只是程度上的不同而不是不同的类型。这就把社会科学和公共行政学直接置于实证主义的科学哲学传统之中了。在公共行政的研究与实践中也必然会遵循实证主义关于主观与客观、价值中立与价值偏向、定性研究与定量研究之类的二分法。[3]在这样的理性指导下，公共行政的目的就是“通过运用显性的知识（explicit knowledge），而不是隐含的知识（tacit knowledge）来解释和预测社会现象”。[4]影响所致，不仅公共行政领域将说明性研究作为学术成就的标准化的理想，而且也将工具性推理应用于行政实践，并将基于理性与合理性的这种推理方法奉为最高准则，行政决策和行动均出自这种去除价值理性的逻辑推断。正如杰·D.怀特（Jay D.White）所言：“在这种理论中，如果遵循演绎推理的规则来估量实现既定目的的工具，则思想是合理的；如果遵循规定的规则来调整实现既定目的的工具，则行动是合理的。这种理性和合理性的形象似乎适合于行政人员，因为他典型地表现出把事情搞定（这是管理的全部）这一行动的特点。”[5]公共行政人员能够理性地预测行政行为的结果，并且可以集中精力优化政策过程与政策计划的效率与效益，也就是说，他们可以通过科学与理性建立起来的推理工具来解决一切政策问题。
（二） 公共行政工具性推理的局限性
行政实践中的这种工具性推理对于行政人员完成既定目标与任务，提高行政效率十分有效，然而我们生活在一个充满“悖论的时代”，我们很多美好的发展进步的愿望和提高人们生活质量的努力却带来了不可预期、意想不到甚至是对立的结果。[6]当政策制定者强力推行一项富有争议的政策时，例如，将经济发展的偏好置于环境保护需要之上，将行政效率置于社会公平之上，将组织目标置于社会公共利益之上的时候，悖论与冲突就会出现。因此，这种过度强调科学理性、工具性推理的公共行政模式已经无法适应不断发展的公共行政需要，不能解决现实的社会问题与冲突。20 世纪后期西方各国出现的政府改革和各种“摒弃官僚制”理念的浪潮，表明人们已开始注意到公共行政的工具理性及其思维的局限性，开始了对公共行政工具性推理的反思以及超越工具性思维模式的思考。
公共行政工具性推理的局限性可以概括为以下几个方面：
首先，工具性推理是一种理性模型，所关注的是实现目标的手段或遵循达到目标的规则，通过工具性推理能够合理、有效地推出结论，制定行动方案。这种理性模型是以公共行政人员的“理性”为前提的，行政人员必须是祛除了价值与情感的“理性人”，行政人员的理想、信念、价值追求与情感由于不符合这种理性模型的结构和逻辑，而被排除在外并在推理过程中被忽略，他们通过理性推理而获得的决策与行动被认为是绝对正确和有效率的。然而行政人员是现实的、真切的个体，既有理性而又不乏情感与理想追求，他们并不是理性设计中的机器，理性的设计与现实有着巨大的差异，决定了这种理性设计的内在缺陷。
其次，工具性推理体现的是科学理性，而科学理性的目的与任务是为了求“真”，这种科学性不仅体现在既定的目标上，还体现在方法和程序上。演绎推理是科学理性实现的基本方法，表现为：只要遵循了既定的原则规范，通过严格的推理程序，由确定的事实必定能推出一个“真”的结论，在公共行政中体现为推断出一个行之有效的决策方案或行动计划。公共行政实际的情形则是，行政人员时常被卷入对于追求什么样的目的和运用什么样的手段进行决策的问题，而不是简单地遵循规则进行演绎推理而行事。例如，在公共行政实践领域充满了矛盾与冲突，以及不同的价值选择，尤其在价值多元的现代社会，公共行政充满了对什么是真或假、善或恶、对与错，以及对应该欲求什么的讨论、争辩、协商和论证。公共行政领域单纯地依靠工具性的演绎推理来实现行政目的，只是理性设计者的一个“理性”思维的结论而已。
最后，工具性推理还具有结构性局限。按照怀特的理解，行政决策一般按照理性决策模型来描述：当面对一个问题，决策者应该（1）找出指导决策的目标、价值观念或目的；（2）把它们按照重要性排列；（3）找出处理问题的可供选择的做法和每种做法的后果；（4）权衡每一种做法及后果的成本及收益；（5）选择最佳地实现适当目标、价值或目的的做法。[7]怀特认为，这是对理性决策逻辑的重构，在实际决策中，行政人员实际上很少能够亦步亦趋地遵循每一步骤，从而招致诸多批判。这种理性模型在公共行政学、经济学、政治学、管理学等领域广泛存在，有着深刻的思想渊源，在亚里斯多德的三段论、托马斯·霍布斯的“现代理性”、古典经济学的“经济人”假设、西蒙的决策阶段论中都能找到其根源，这一模型在知识的快速增长与学科发展方面具有不可忽视的作用，然而这种依据亚里斯多德实践三段论基础上的推理模型却具有结构性的局限性。其逻辑形式是：
要追求的目的是X；
Y类行动往往实现X；Z是一个Y类行动；
因此，如果X是所期望的，那么，就应该做Z。
将以上决策模型还原为一个三段论式：
大前提（行政的目标）
小前提（能够实现行政目标的行为）
结论（行政决策或行为选择）
公共行政人员通过运用以上三段式推理形式，能够得到一个形式上完全正确的结论，但这个结论是否合适（right）却不得而知，因为其中所依据的大前提可能是不适当或者是错误的，“三段论的逻辑结构没有告诉决策者要珍视什么样的目的，或什么样的备选方案比其他备选方案的结果更值得珍视。这些判断必须在三段论之外按照其他推理模式作出。”[8]以三段论式演绎推理为主要形式的这种工具性推理，由于其所具有的这种结构性特征不能为决策者提供可供选择的行政目的与手段，从而也就制约了公共行政决策的合理性。
二、法律实质性推理及其启示
那么，应该如何在合理运用公共行政领域中工具性推理的同时，避免其局限性？ 怀特借鉴法律实质性推理的成功范例，主张通过运用解释和批判的逻辑重构来拓宽公共行政领域的理性和合理性意向。怀特认为，法律推理的逻辑是解释性推理和批判性推理的有效范例，理解了法律推理，便能很好地理解公共行政中的解释性推理和批判性推理。在怀特看来，公共行政人员如同法官和律师一样，他们都必须超越工具理性的限制，都必须面对应该追求什么样的目的、应该采取怎样的行动之类的问题，都会涉及到真假、善恶、美丑、正义与非正义的选择。
法律推理问题是法哲学的基本问题之一，对于法律推理的概念界定，法律学者们有着不同的理解，因而也就有着不同的分类。然而在法律推理的“实践理性”特征上，学者们的观点基本上是一致的。美国法学家波斯纳指出，法律推理是实践理性，是法官思维过程和行为正当化过程的统一。法律推理与科学理性推理不同，法律是找主张而不是证明，是找最优而不是普遍规律。人类可能几个世纪找不到科学的答案，而法官却不得不对案件作出判决。基于实践理性基础之上的法律推理使得其推理具有不同于科学的工具性推理的特殊品质，是工具性（形式）推理与实质性推理的统一。其中实质性法律推理对于公共行政领域中工具性推理的拓展具有借鉴意义。因为，公共行政决策及其行动也是一个推理的过程，具有实践理性的特征，要克服公共行政工具性推理的局限性，借鉴法律实质推理成为一条有效的路径。
法律实质推理是指这样一种情形：当作为推理前提的是两个或两个以上的相互矛盾的法律命题时，借助于辩证思维从中选择出最佳的命题以解决法律问题。实质法律推理，又可称为辩证法律推理。实质法律推理（辩证推理）是相对于形式法律推理而言的，但对于实质法律推理的含义、实质法律推理与形式法律推理的界限等问题，国内外学者的观点不尽相同。波斯纳认为，“形式是指法律内部的东西，实质是指法律外部的东西”[9]，形式法律推理所依据的是既定的法律规范和演绎的工具性推理，以及由此而得来的结论。但当法律推理的前提，无论是规范性的大前提还是事实层面的小前提都难以确定时，法官不能坐等前提的自动明晰，而是要在法律规范之外寻求判决的理由，这些法律之外的理由包括政治、价值、道德、文化、政策等，通过对这些审判理由进行价值选择，以明确推理的大前提或确定法律事实，并最终确定宣判的结论。博登海默把法律推理分为分析推理和辩证推理，在他看来分析推理意指解决法律问题时所运用的演绎方法、归纳方法和类推方法。所谓辩证推理“乃是要寻求一种答案，以解答有关在两种相互矛盾的陈述中应当接受何者的问题。由于不存在使结论具有必然性的、无可辩驳的‘首要原则’，所以我们通常所能做的只是通过提出有道理的、有说服力的和合理的论辩去探索真理”。“因为选择任何一方都会获得强有力的证据的支持。”在这种情况下，必须通过对话、辩论、批判性探究以及为维护一种观点而反对另一种观点的方法来发现最佳的答案。[10]实质法律推理（辩证推理）具有如下的特点：（1）实质性法律推理（辩证推理）是法官面临两个或两个以上相互矛盾的命题时所进行的选择过程；（2） 实质性法律推理（辩证推理）的作用主要是为了解决因法律规定的复杂性而引起的疑难问题；（3） 实质性法律推理（辩证推理）是法官对法律或案件客观事实的辩证推理过程，它必须建立在事物多重属性之间的辩证关系这样一个客观基础之上；（4） 实质性法律推理（辩证推理）是法官经过对具体事物的矛盾运动的研究而作的复杂的推理过程。因此，实质法律推理可以弥补形式法律推理的不足，因为司法审判的过程不是一个简单的三段论式的推理过程，而是一个在法律与事实之间进行比对、权衡和选择的过程，是卡尔拉伦茨所理解的一个在法律与价值之间进行所谓的“眼光之往返流转”的过程，是一种“诠释学意义上的循环”现象。[11]实质法律推理的意义不仅在形式上体现为对现有法律体系的补充与维护，在其更为深层的意义上是对社会公平、正义的维护。诚如波斯纳所指出，演绎逻辑的三段论推理对于维护法律的确定性和法治原则起着作用。但逻辑推理（指形式逻辑）的作用也是有限的，它只能解决简单案件中的法律问题，对于疑难案件和一些涉及伦理问题的案件，逻辑推理就无能为力了，波斯纳主张用实践理性的推理方法对逻辑推理加以补充。[12]
公共行政过程与法律适用一样，在其更为深层的意义上是以追求社会的公平与正义为目的的，而不仅仅体现为遵循工具理性原则追求单一的行政效率。行政人员与律师和法官处于同样的地位，他们必须超越工具性推理的限制，通过实质性推理解释什么是真或假、善或恶并确定应该追求什么目的、应该采取什么行动。因此，由法律实质推理可以逻辑地推断公共行政领域中实质性推理（辩证推理）存在与适用的必然性与可行性。组织必须制定同法律一样起作用的政策，行政人员被要求解释那些决定应该追求什么目的和应该选择什么手段的政策。“像法官一样，行政人员会解释那些制定政策的人的意图。他们指望靠政策史来确定其目的与范围。然后，他们把他们对政策的解释应用于（具体）情况以确定它是否合适。”[13]
三、公共行政领域实质性推理的兴起
行政实践中，行政人员行政决策的制定与行政责任的实现常常与其行政行为的选择有着密切的关联。然而，由于行政价值的多元以及责任的多样性和复杂性，使得行政人员在进行行政行为选择时，总会面临着一定的选择困境，面对着种种冲突。当行政人员面临诸种准则或价值之间的冲突，即为了执行某一准则而将破坏另一准则的选择处境时，行政人员就陷入了一种推理困境，难以做出决断。如在决策时是对公共利益负责还是对公共组织负责？一般意义上，两者在根本上是一致的。然而，任何行政组织作为社会组织由于自身的存在与发展，不可避免地具有其特殊的利益追求，具有自利性的特征，因而也有可能出现偏离社会公共利益或者与公共利益相冲突的可能。当行政组织的利益追求具有客观合理性时，行政人员对于所在的公共组织作出的决策就存在着这样的两难选择： 执行政策将损害公共利益，不执行政策就意味着对组织的不忠诚。类似情形还有，是严格履行本位职责还是承担自己作为一名公务人员应该履行的社会职责等。通常行政人员不将这种困境视为伦理问题，而只把它当作实践问题。然而从根本上讲，这种困境涉及到我们如何有意、无意地为价值观和原则排列顺序，然后进行推断、做出抉择。因此，行政人员所遭遇的既是实践问题也是伦理问题，是一个必须借助实质性推理的思维过程才能解决的问题。
美国行政伦理学家特里·库珀教授（Terry Cooper）将公共行政人员在处理或解决问题时进行的伦理思考方式分成四个层次：（1）表达层次。此时公共行政人员仅仅对一些问题或事件表达自己的情感，这些情感中包括好恶因素，但仅此而已，没有对问题进行深入分析并做出解答，或者说行政人员并没有将自己置于其中，从而无须作答；（2）道德规则层次。针对具体问题，行政人员依据已有的成文或不成文的原则、规范，审查事件的真相并作出相应的决断；（3）伦理分析层次。当可利用的规则无助于解决具体问题，或各种原则、规范乃至价值观之间互相冲突时，行政人员则需要对各种规则、价值观进行基本的再思考。因为这些相互冲突的价值观所支配的是各种相互排斥的行为，行政人员必须对其的最终决断与行动作出解释；（4）后伦理层次。这是一种更为深刻的寻找规则与价值的基础与意义的层次，体现了对世界观和对生活意义的思考。[14]库珀虽然在此侧重于分析公共行政人员对待行政领域中伦理问题时的思考与行为选择，但实际上也在一定意义上反映了行政人员行政实践中进行决策与行动的几种情形：第一种情形，公共行政人员不是主要的决策者或行动者，或者没有将自己置于行政活动情景之中，不需要动用自己的认知与推理的思维过程对事件作出判断与裁决，只是表明一种态度与情感；第二种情形，是一种典型的运用工具性推理形式做出决定的情形，当公共行政人员面临各种问题时，只需遵循已有的原则与规范结合具体的行政实际作出推断即可。具体表现为三段论式的演绎推理，是对一种惯常的形式推理或工具性推理的运用；第三种情形包括伦理分析层次和后伦理层次，类似于法律实质推理，行政人员仅仅援引既定的规则不能解决问题、进行决策，而要对各种相互冲突的价值与规则进行解释，甚至反思、质疑、对话，经过权衡、筛选、排序，最终作出抉择。这种情形中，运用工具理性与形式推理不能有效解决行政领域中的价值冲突，而价值理性与实质性推理形式则是这种情形中的主要思维与决策方式。因此，公共行政研究与实践除了应该运用工具性的形式推理，还不可避免地会运用到包含价值理性的解释性和批判性的实质推理。
然而，行政实践中的实质性推理长期以来一直被人们所忽略，人们很少关注行政人员做出的规范判断、政治判断和道德判断。但行政本身的发展在不断地衍生出对于价值理性与实质性推理的迫切需要。行政学者也就此问题展开了持续的对话与辩论。1947年，西蒙出版了《行政行为》，次年，沃尔多出版了《行政国家》。两位学者及其著述凸显了公共行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的公共行政学，还是价值取向的公共行政学？1952年，西蒙与沃尔多之间就此发生辩论。这场著名的‘西蒙/沃尔多之辩’正式结束了公共行政学强调技术理性的古典时期。自那以后，美国公共行政学就分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式分离和竞争。[15]
西蒙（Simon）的《行政行为》是行政学上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，而政策制定是行政学的精髓所在。就科学探索而言，西蒙认为事实与价值能够区分开，而且提出了“有限理性”的观点。西蒙认为，和任何科学一样，行政科学也纯粹只关心事实性的陈述，道德论断在科学体系中没有任何地位。但凡道德陈述出现的时候，它们都可分解为两个部分，一部分是事实的，一部分是伦理的；而且只有前者才与科学有某种关联。[16]在西蒙看来，任何结论都要以事实为依据，必须防止结论中诸如价值观之类的主观性内容的潜入，价值观不应该体现在理论研究和建立的理论体系之中。1948年，沃尔多（Dwight Waldo）出版《行政国家》。在该书中，沃尔多讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权、分权等问题。沃尔多关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。与西蒙的观点相反，沃尔多认为，公共行政学不可避免地是一种道德与意识形态，行政学必须研究伦理与价值问题。而传统行政学由于无视历史文化的视野而只关注行政的技术性问题，从而在公共行政研究中放逐了价值与伦理问题。但这种放逐既是不现实的，也是不充分的。[17]沃尔多认为，所谓伦理与价值问题，就是“在目的之间以及在目的和手段之间进行的问题”，或者说，就是“应该（the should or the ought）”问题，公共行政的研究与实践必须包含价值观念。[18] 由沃尔多倡导的“新公共行政学派”，从历史和文化的视野为公共行政学的未来发展设定了规范理论与哲学思考的议程，为公共行政注入了适当的“价值”、个人——组织道德问题的研究，从而开创了公共行政学规范理论的研究，实际上也标志着公共行政思维由工具性推理向实质性推理的转换。1971年美国政治哲学家约翰·罗尔斯（John Rawls）的《正义论》公开出版，加剧了学者对西方公共行政工具理性建构的批判，人们越来越多地关注公共行政领域中的价值追求与伦理关怀，为公共行政及其政策注入了价值理性，从而也为包含解释主义和批判性理论的实质性推理在公共行政研究与实践领域中的运用开辟了道路。
当然，公共行政实质性推理的兴起并不否认工具性推理存在的必要性，正如新公共行政学派在对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判中强调公平价值一样，新公共行政学派并不完全排斥效率价值，而是主张由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。公共行政工具性推理的实质性转向并不否定工具性推理的作用，而是强调在公共行政的理论与实践中能忽略实质性推理的存在，两者并不是非此即彼的关系，而是你中有我我中有你的相互融合的统一关系。而且实质性推理在实际运用过程中也并非是包治百病的，也存在一些主客观方面的限制性因素和弊端。如行政主体自身思维品质与道德能力的制约、复杂多变的行政生态的限制等，都有可能造成实质性推理在公共行政运用中的结果的不确定性。最后，实质性推理也离不开工具性推理，任何实质性推理最终都要通过形式化的工具性推理形式才能得以表达。即只要我们通过辩证筛选程序确立一个可行的前提——这个前提有可能成为一个可被接受的结论的基础，那么我们就可以用三段论演绎方法把这一前提适用于某个具体问题的解决。
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（ 作者： 杨冬艳，郑州大学公共管理学院教授；李莹，郑州大学公共管理学院讲师，郑州450001）
（责任编辑曹希仁）
