摘 要： 古德诺是美国著名的政治学家、法学家，是公共行政学重要奠基人之一，以提出政治与行政二分理论而闻名。古德诺曾在19世纪初到访中国并担任袁世凯政府法律顾问，是当时美国研究中国问题的专家，在此期间因坚持中国应采取“君主制”的声明而背负骂名。然而古德诺对中国民国时代行政法学的构建产生了重要影响，同时其关于中国政治、经济和社会的发展、行政學及行政学校如何建构等问题见解独到且具有前瞻性。不可只看到有关“君主制”的主张而全盘否定其对中国民国时代的贡献，古德诺思考和见解中的价值值得我们重新去审视。
关键词： 古德诺; 民国; 行政法; 行政学校
中图分类号： D929 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.013
Goodnow and the Period of the Republic of China
LIU Juan
（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： Goodnow is a famous American political scientist and jurist. He is one of the important founders of public administration. Goodnow had visited China in the early 19th century to serve as legal adviser to the government， during which he was branded for his claim that China should adopt a “monarchy” system. As the important influence of this American scholar on administrative law and unique and forward-looking views on Chinese issues， his thoughts and opinions should be re-examined.
Key words： Goodnow; the Republic of China; administrative law; public administration education
弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow），是美国著名的政治学家、法学家，同时是美国公共行政学的重要奠基人，对20世纪美国功能主义政治学的发展颇有影响。1859年出生于美国纽约州布鲁克林市一小康之家，1879年进入麻省爱默斯特大学（Amherst College）学习，1882年从哥伦比亚大学法学院获得法学学士，1883年赴巴黎和柏林进修一年。1884年秋季开始在哥伦比亚大学任教，1903年起讲授历史学和行政法课程。之后在约翰·霍普金斯大学任教，并担任约翰·霍普金斯大学校长，教授法律、行政法、历史和政治学。他也是美国政治学会的主要创建人，并担任美国政治学会的第一任主席。1911-1912年之间任美国 W.H.塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。
他的《比较行政法》一书出版于1893年，是美国第一部行政法学著作，1900年出版的《政治与行政》被称为美国行政学的第一本专著，与威尔逊的《行政学之研究》一文并称为美国行政学的开山之作。古德诺在《政治与行政》一书中扬弃了政治学上立法、行政、司法三分的观点，为“政治与行政二分法”的观点进行深入的阐释。他认为国家意志表达和执行是国家的两种基本职能，即政治与行政功能，行政是国家意志实现的方式方法，不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。同时《政治与行政》一书对美国南北战后发生的著名的“进步运动”影响颇深，古德诺就是这场市政管理改革运动的主要倡导者之一。面对当时美国市政管理的混乱，市民们强烈要求对此加强管理，古德诺参与了纽约市的市政体制改革，起草相关市政法案，他建议行政机构应当适当集权，建立一种半军事化管理模式，也就是将等级官僚制度和纪律引入到市政管理中来。因其提出的政策建议取得良好的效果，古德诺也由此名声大噪[1]45。
古德诺的论述对行政学的产生以及初期发展具有重要的影响作用，同时对美国的行政实践提供了新的理论指导。后虽被诟病，但其学科意义以及理论价值不可忽视。古德诺其他著作包括《美国的市政府》、《美国行政法原则》、《社会改革和宪法》、《立宪政府原理》、《对中国的分析》等。
古德诺对美国公共行政学的发展作出了重要贡献，奠定了行政学的学科基础，其理论和思想对中国公共行政学的发展也颇具影响。政治行政二分法的提出奠定了行政学学科建立的基础，对行政学学科的建立和发展影响重大，本文不多做论述。古德诺与中国颇有渊源，在民国时期曾到访中国并以袁世凯政府法律顾问的身份对中国的发展提出法律建议。本文结合他的相关书籍、理论观点以及在华的实践，重点考察古德诺对中国民国时代的影响和作用。
一、古德诺《比较行政法》的重要影响
古德诺的早期研究专注于行政法，1893年出版的著作《比较行政法》是美国最早以行政法命名的著作，也是行政法学领域的经典之作，更是现代比较行政法研究的开山之作，随后被翻译成世界各国语言出版。该书受欧洲大陆行政法学的影响，其体系和基本观念都与欧洲大陆的行政法学著作相同。英文原版分为两卷，上卷包括分权论、中央行政论、地方行政论，下卷包括官吏之法律、行政部之作用、行政部之监督，共6编。该书研究了英美两国与德法两国行政上的异同、行政法的形式及规定等，通过分析英美德法四国的行政组织方法，进而使读者深入理解行政监督的内涵。
