[摘 要]从“分割”到“自治”的发展变化的过程，从一个侧面揭示了天津城市管理体制的近代化过程。有一个“自治”的政府和这个政府有比较明确的施政区域——城市型政区是天津城市自治的重要标志。
[关键词]天津，分割，城乡合治，自治
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2007)11-0073-05
中国封建社会的城镇是统治广大农村地区的堡垒，从来没有形成统一的行政区域和单独的城市政权机构。从19世纪中期到20世纪30年代，城镇行政管理体制完成了向近代化的转变，形成了城市地方政府和城市型政区。
自从城镇“分割”到城市“自治”的理论被首次提出来以后，引起学术界高度重视，很多论著围绕这一问题展开了多角度的探讨。
该理论认为：“中国封建社会的城镇无论工商业如何发达，人口如何集中，地位如何重要，其行政管理方式一直是‘城乡合治’体制的产物之一。城镇在这种体制中，只是各层级行政区域体系中的各个点，完全纳入地域型行政区的网络之中。有关城镇的工商业，由地域型行政区域的行政管理机构代行管理；其他各种事务由城镇所在地行政区划块分别行使管辖权。因此，表现在城镇区域方面，每个完整的城镇区域都是被各层级的行政区切割成块状分别进行管理，这种地域上的分割现象是中国封建城镇管理方式的重要特征之一……城市型行政区及与之相对应的城市政权机构是密不可分的一个事物的两个侧面：城市政权机构的设置以城市行政区为前提；而城市行政区又以设置城市政权机构为目的。中国封建社会的城镇行政管理体制向近代化演变的重要标志是城镇由跨界而居到统一自治。”
该理论论述了中国城市管理体制近代化的普遍性规律。普遍性规律都是在特殊性规律上得以体现。本文就是以这一理论为指导，具体分析天津城市管理的近代化过程。
一、“分割”管理
首先说一下天津的“城厢”问题。早已形成的直沽经济中心区是开放式的，直面海河，远眺大海。针对直沽沿河发展的自然倾向，古人制定出了“局部封闭，总体开放”的建城方案。这就是把城市的功能区分解为两组：军事指挥中心和行政管理中心为封闭式的，均设在城里；交通枢纽与商贸、金融中心是开放式的，尊重原来自然形成的格局，置于城外。而且，无论是封闭的城池，还是开放的河干，都具有足够发展的余地，这就为日后打造开放的天津奠定了空间的基础。在城市平面上，明代天津的中心区是沿河发展，形成了“环城通衢”、“百货交集”、“商贾辐辏”、“素封巨室，率萃河干”的局面。到了清代，依然是“富商大贾，百货聚集，均在城外”。另一方面，尽管清代道、府、提、镇、县、学诸多衙署均设于城内，豪门大户也定居不少，商业服务业同时发展起来，由于当初规划时留有余地，老城都能容纳。因此在天津的地理名词中，一直有“城厢”这个概念，这就是说，“城”和“厢”是连在一起的，城里和城外的繁华区属于一体，“厢”当然也就包括在“城”之内。
其次，要说一下明朝的“卫所制度”即“军卫法”，是明朝采用的“寓兵于民”的军事制度。明朝选择天下冲要的地方，设立卫、所。“一卫五千六百人，千户所一千一百二十人，百户所一百一十二人。内地二分守城，八分屯种；边地三分守城，七分屯种”。卫所是独立于地方行政区划——府州县之外的军事建制。
1404年12月23日，在直沽设立天津卫，原因是“以直沽海运商舶往来之冲。且海口田土膏腴，便于屯守”。此后，又先后设立了天津左卫、天津右卫。天津卫所衙门所在地，没有州县衙门，天津三卫衙门设在静海县治东北的直沽。并在其地另建卫城。卫指挥使衙门设于城内“天津卫在南门西里”，“左卫在东门里后”，“右卫在三皇庙前”。
“卫”是明代独立于行政系统之外的军事建制，因此，“卫无辖境”。但又由于王朝对卫所实行兵民合一的管理办法，所以，天津三卫除了属有卫城还属有南运河以外南运河以东、海河以南至德州的143个屯堡，分布在静海、青县、兴济、沧州、南皮县境内。也就是说，起初明朝设立的天津卫城，其卫城内部是由军事组织——“卫”管理的。
作为和卫城一体的城厢地区，以海河为界，北属顺天府武清县，南属河间府静海县，卫城介于二县之间。其东门、北门外属武清县，南门、西门外属静海县。
综上所述，封建社会的天津城镇就是处于这样的矛盾状态下：完整的城镇发育良好，但在行政管理方面实行着分割管理的方式。这也典型地体现了在中国封建社会的市镇中，城镇景观一体化、行政管理各分家的事实。
二、城乡合治
地域型政区是一种传统的以“城乡合治”为本质特征的政区类型。
具体说来，体现天津地域型政区的“城乡合治”的管理体制，其确立与发展大致经历了以下几个阶段：地域型政区萌芽、地域型政区进一步发展、地域型政区正式确立。
第一，添设天津道整饬副使是天津地域型政区的肇始。由于三卫同处一城。官长不相统属，以致争权夺势；安逸骄恣，“奸盗窃发，百务废弛”。这样一个“密迩神京”的漕运和商业枢纽出现失控的现象，不能不引起当政者的关注。于是在1490年，根据刑部左侍郎白昂的建议，添设职权凌驾于三卫之上的天津道整饬副使一员，寄衔山东，负责“整饬操练军马，修浚城池，禁革奸弊，兼理词讼，兼管运河事”。从此，天津城管理权归一，军民分治，三卫大权旁落。从以上的记述，我们可以看出天津道整饬副使的性质是一个地方政府性质机构，因此，它的设置是天津城由军事管理体制向行政管理体制过渡的开始，也是天津由军事型政区向地域型政区转变的开始。
第二，天津巡抚的设置是地域型政区的进一步发展。明朝初建时，由省级行政长官总揽地方军、政、司法、财政大权。因此1376年废除行省制度，行省内原有的权力一分为三：都指挥使司、承宣布政使司、按察使司，“分隶兵、刑、钱谷”。至此，中央与地方的矛盾虽然得到解决，但新的问题随之出现，即三司鼎立、互不统属，不利于应付地方上的突发事件。明宣德以降，民族矛盾和阶级矛盾不断尖锐化，地方突发事件愈演愈烈，因此，中央派遣官员协调地方三司，统一事权就势在必行了。由中央派遣一二品大员职衔的“总督”“巡抚”，集军务、察吏、治民大权于一身，成为最高的封疆大吏。同时，督抚辖区也逐步取代布政使司等正式政区而成为实际上的地方一级行政区。
天津巡抚始置于1597年，当时日本军队侵朝，明又派军队援朝。在这种背景下设置天津巡抚的主要目的是，防备日本军队“北犯中国”。
天津巡抚的职权和辖区经历了由专饰海防，无陆上辖区；到统管地方大权，有陆上辖区；再到辖区内缩，仅辖河间一府的演变过程。应当说，天津巡抚的设置不但在天津政区沿革史上占有重要的地位，而且对天津城市的发展起过重要的作用。
首先，天津巡抚设置以后，巡抚总揽辖区内的治民、军事、察吏、财政、司法大权，而且还特别负有拱卫京师的重任。
其次，明朝的巡抚辖区是实际上的地方第一级政区。在天津设置巡抚以前，天津仅为军事据点，其地属河间府管辖。尽管天津占地利之便，早已成为运河交通的枢纽，军事、经济地位日见其隆，但在行政区划上却没有得到相应的提高，与其地位不相符。设巡抚后，天津一跃成为实际上的地方高级政区中心，虽然天津巡抚设置前后不过二十几年，但对此后天津设置天津州、天津直隶州、天津府影响巨大。
第三，天津州的设置是地域型政区在天津的正式确立。随着天津城市政治、经济地位不断提高，加之天津卫城“界于两县之间”，地方行政管理上诸多掣肘，“虽有卫备之官，而无屯田之军，纳粮当差，与民一体”。天津所管屯庄，俱在各州县，远有三四百里不等，津城附近，反无统属，西门、南门以外即为静海县地方，北门、东门以外仅隔一河，又系武清县地方——“一有缓急，虽咫尺之民，呼应不灵。”于是，1725年，清政府决定将天津卫改为天津州，隶属于河间府，辖武清、静海、青县三县，管辖范围扩大。天津州的设立具有很大的行政意义。天津有明一代是一个军事城堡，而且是由天津三卫并置一城。卫是军事单位，州是行政区划。因此，天津州的设置，是天津城市性质开始转变的一个标志，即其建制由原来的军事城堡变为地方行政管理机构。
天津州虽然作为地域型政区，但天津最初所管辖的范围仍然分散在其他州县。天津虽由卫改州，最初只是行政建制的调整，而州的辖区则没有同时确定。为此，同年九月，清政府升直隶河间府所属天津州为直隶州，兼管武清、静海、青县三县。同年十月，又升天津州为直隶州，辖武清、青县、静海三县，直隶州的行政层序与府同，唯无附郭县。建制如此变化的好处是：“经界整齐，设施便利，既无鞭长不及之虞，亦无临封掣肘之患。”天津州设立的官职，仅设知州一人，吏目一人，后又设州同一人，改天津道为河道，改三卫管河的千总为三所管河的千总。清初社会经济的全面恢复，带来了天津城市的迅速成长。由于当时制度草创，诸多事宜一时难于落实，直至1730年才作了新的调整和贯彻，正式将武清县所属的143个村庄、静海县和沧州地区的113个村庄划归直隶州管辖。
1731年设天津府，附廓置天津县。天津府管辖天津、静海等六县一州。清廷将天津州升为天津府，附廓置天津县，并将原辖之青县、静海以及沧州、南皮、盐山、庆云等六县一州归天津府管辖。而天津县，其政区四界为：东100里至海，西35里到静海县，东北75里至顺天府宝坻县，西北50里与顺天府武清县为界。全县东西宽90里，南北长75里。天津一城既为府治又为县治。因此，设知府、知县分管府、县辖境内的行政、司法、治安。地方教育则分设府学、县学，由教谕、训导主其事。又设天津理事同知十四员，天津占其一。由于天津为畿辅首邑，又有漕运、海口和盐业等，清廷还设立了许多专门性的机构。如将河道总督从济宁移到天津，巡理河间、天津二府十八县的河务和漕粮。长芦盐运使和长芦巡盐御史移到天津，督察、审理和巡视一切盐务事项。钞关衙署也于1682年从河西务移到天津，更名天津钞关，负责收取关税。
从天津早期行政建置的不断升格可以看到，从1404年天津设卫，到1725年天津改为行政机构的州。经过了三百多年，而从天津州升级为府，是仅仅经过了六年。由此可见天津的地位已经提高到地区的政治中心位置。
三、“自治”管理
1860年，天津开埠，城市行政管理又由“城乡合治”向“自治”过渡，这一时期大约持续了七十多年。这一过程可划分为三个阶段：
1．1860—1905年这个阶段的特点是天津依然以封建管理体制为主，但在少数管理领域，城市管理机构和城市区域已开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离。这种剥离从三个方面开始。
第一，“自治”的租界。1860年，由于《天津条约》的签订，天津被迫开埠。英、法、美、日、俄等九国先后在天津设立租界，作为控制中国的前沿阵地。随着局势的发展，各国在天津的租界也一再扩充。20世纪初，清王朝推行新政，天津曾是中国最早实施自治的城市。城市自治出现在欧洲的近代初期，当年，新兴的市民阶层在告别了中世纪的黑暗之后，把城市的管理权掌握在由纳税人选举的议会手里。天津开埠，英、法等国的租界管理，大致上采取的就是这种办法。这种“自治”为以后天津城市的管理提供了一种范式和借鉴。
第二，天津都统衙门的划区管理。八国联军的都统衙门建立后，在天津的老城区及城外上围墙以内地区，采取了近代的城市管理——划区管理。八国联军占领天津后，最初将天津城厢及其附近地区当做自己的辖区，1900年8月12日，都统衙门有如下决议：
一、城内外鼓楼中间分界，分为东、南、西、北共四段。
二、由东门外、南城根至南门外，又由爬头街、南斜街、闸口、洋货街河沿至马家口，共为一段。
三、由西门外大街及西北各街及河北等处，共为一段。
四、由北门外城根及估农街、官南、北、东新街、东浮桥止，共为一段。
成立巡捕局，下辖华洋巡捕队。巡捕局在城厢区划分为八段，城内四段，城外四段，派巡捕进行分段管理。巡捕的任务是维护城内外治安，制定交通规则，维护街道秩序，管理城区街道的环境卫生，组建消防队控制城区的火灾，等等。在城厢以外，临时政府在其他四个区各委任区长一名，并成立了相应的机构。区长的职责是“在保证本区的安全、安宁和维护秩序等方面，对委员会负有直接责任”。可见，天津临时政府划分的“区”的功能与其后的警区的功能是一样的。两年后，袁世凯接受天津以后，天津都统衙门与其辖下的各区，也都撤销。然而，它的有关城市管理的模式尤其是警区制度却被沿袭下来。
第三，袁世凯开发的河北新区。1902年，袁世凯代表清政府，正式从都统衙门手中接管天津。他决定开发距直隶总督衙门最近的海河以北地区，以与城区东部、南部的租界区呈平衡格局。《开发河北新市场章程十三条》规定，在东沿铁路、西至北运河、南起金钟河、北抵新开河为新区四至。河北新区从1903年开发，历经多年持续不断的建设，到1920年初，从一片荒僻之地，初步建成有相当规模的新市区，因此地价大涨。据1924年出版的《天津指南》说：“河北一带在五年前为荒地者，今每亩价在万元左右。”
袁世凯在天津新区和老城区内推行新的管理方式，首先，创办了中国最早的一支警察队伍，维持城区安全的警察队伍由天津巡警总局统辖。不久，又充实巡警，改天津巡警总局为南段巡警局，新设北段巡警局等，扩大了管辖范围。后来，为了适应市区范围扩大的需要，1910年，将南北两段巡警局合并，并把租界以外的市区划分为5个大区，下设
29个分区，设区长、区副分理，听命于巡警道。并对五区划界管理。
2．1905—1911年天津城市已经作为各个单独的、完整的区域和实体，地域上一般不再实行“城乡合治”管理，而是向着自治的方向迈出了关键的一步。但是，因为此时的城市管理机构还没有得到与传统的地方政权相对等的地位与资格，所以，天津城市的行政管理范围并不十分清晰，城镇与周围传统行政区的界线划分，虽有规定，但并未真正实行，尚处在约定俗成的状态下。
1905年，清王朝宣布实行君主立宪，在各地设咨议局，选举议员，他们有权指陈地方利弊和筹划地方治安。直隶在天子脚下，再加上总督袁世凯的主持，推行新政最为得力，是当时的“模范省”。1906年，天津府首先试办地方自治，在天津府衙门内设立“天津府自治局”，编印《法政官话(白话)报》，分发所属州县，广为张贴，以期家喻户晓，振聋发聩。不久，又设立了以培训为目的的“地方自治研究所”和“天津县期成自治会”，草拟和研讨地方自治章程；所属州县相应成立了“自治学社”。1907年，天津举行了历史上第一次投票选举，共发给选民选票12461张，由于对被选举人的资格有一定限制，所以其中只有2572人有被选举的资格。通过投票，选举出议员30人，由他们组成了“天津县议事会”。
因为天津的自治试验很成功，所以清王朝在1908年颁布了《城镇乡地方自治章程》，第二年又颁布了《府厅州县地方自治章程》，从此地方自治开始在全国推广。根据天津的经验，清王朝决定实行审判、检察两厅的三级制度(即初级、地方和高等)。
1909年1月8日，清廷终于公布了《城镇乡自治章程》。这份章程尽管对城镇的自治提出了相当苛刻的条件，但其意义仍然是巨大的。首先，章程第一次从法律上明确，城镇区域应该从传统的地域型行政区(如省、府、州、县等)网络中分离出来，使城市行政区这种新的政区得到萌生的必要条件。其二，章程第一次把城镇区域视作一个整体，并允许单独设置某些地方政权性质的管理机构，迈出了城乡分治的关键一步。上述种种在中国历史上都是破天荒的。
从此，中国近代司法改革的实施，开始由天津蹒跚起步。与地方自治紧密相连的，是司法开始独立。1907年，成立了“天津审判厅”和“天津审判研究所”，设立了最早的“司法警察”，“为各省创办审判之始”。同时改监狱为习艺所，开中国劳改劳教制度的先河。
3．1911—1936年这是天津城市行政管理体制走向近代化的最后完成时期。
南京国民政府分别于1928年6月20日公布的《特别市组织法》；同年7月3日公布的《市组织法》；1930年5月20日公布的《市组织法》以及1930年6月12日公布的《省市县勘界条例》。在三部法和一部条例中，有几点必须指出：第一，市分为两个层级：直隶于中央行政院的市和隶属于省政府的市。并从人口数量、经济水平、政治地位等方面规定了设市条件。第二，无论何种层级的市，都要设立市政府。第三，市行政区之内，可划分为区、坊、闾、邻四级基层自治区划。
下面简要介绍一下三部法、一部条例在天津的落实、进展状况：
1928年，南京国民政府先后颁布《特别市组织法》和《市组织法》后，市制在天津正式确立，改天津东、南、中、西、北各区为公安一、二、三、四、五区，特别一、二、三区名称和范围依旧，再加上英、法、日、意、比五国租界，就是天津特别市的市区范围。同时，各区警察署改为区公署，各区管辖范围基本按以前的治安范围而定。需要指出的是，市制虽然确立，但此时各区的性质还是警区，不是区级政区，无论在《特别市组织法》还是在《市组织法》(1928年颁)的诸条款中，根本没有谈及市辖区的问题。
1930年5月，《市组织法》公布，该法对市内基层行政区的设置作了统一的规定，市以下划分为区、坊、闾、邻。
1931年，各区公所成立，坊公所等机构也相继建立。需要指出的是，尽管各区既成立了区公所又增加了很多行政职能，但区公所只是政府的派出机构，不是一级政府。也就是说，因为没有区政府，它仍然不是现代意义上的区级政区，而是从警区向区级政区的过渡阶段。
1933年，重新划定市、县之间的界限，天津市界大致为东至牛圈，东南到吴家嘴，南沿津浦铁路、支线，西至南营门，西北至黑塔寺，北沿北宁铁路。后来，比、英、日、法、日、意租界被陆续收回，分设特别第四区、兴亚第一、二、三区和特管区。以后，又有几次排列组合的调整，但变化不大。
天津城市行政区管理体制由封建向近代转变的过程如上所述。但是，这段历史过程的实质是什么?制约天津城市行政管理体制演变的原因何在?
城市型行政区其与之相对应的城市政权机构是密不可分的一个事物的两个侧面：城市政权机构的设置以城市行政区为前提；而城市行政区又以设置城市政权机构为目的。天津的城镇行政管理体制向近代化演变的重要标志是城镇由“分割”到“城乡合治”再到“统一自治”；由城镇辖境模糊到界线判然有别，这些都是表面现象。问题的实质是，封建时代天津城镇在无法抗拒的市场经济力量和民主潮流的推动下，经过七十多年的努力，艰难的冲破了封建专制主义的樊篱，取得了实体的地位，建立了城市政府，这确实是一个了不起的社会进步。
[作者简介]王培利，男，1969年生，山东济南人，天津外国语学院思政部讲师，山东大学历史系博士后，主要研究方向为历史地理、中外城市史。
[责任编辑：蔡世华]
