旅游公共服务:内涵\特征与分类框架

人物美国学者布坎南(Buchanan)对其做了重要修补。他在1965年发表的《俱乐部的经济理论》中首次提出准公共产品(又叫非纯粹公共产品或混合公共产品)的理论。这类公共产品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性，总的特点就是它们不能同时满足萨缪尔森所提出的两个条件。布坎南把公共产品定义为，任何由集体和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的产品或服务。不排除有着这样定义的公共产品是可以通过市场来提供的，也就是说，这些产品具有一定程度私人产品属性。

本文所考察的公共产品是以社会公共需要为基础，强调公共产品首要的、无可争辩的属性是在特定范围内消费的公共性，而其消费的非竞争性和非排他性是选择性成立的。简单地说，公共产品就是由全体社会成员共同消费，而不是专门为任何个人所单独消费的产品或服务。

3.2　公共服务内涵探讨

传统公共行政学认为：公共服务(public serv－ice)是政府提供公共产品的副产品，是从属于公共产品的。因此，公共服务被定义为提供公共产品的服务形式。这种意义上，公共服务是一个过程概念，是政府履行责任、执行政策的一种途径，是对当事人或选民应尽的义务。随着20世纪80年代公共管理理论的兴起，公共服务的概念与内涵呈现多样

化与不断拓展的发展趋势，学界大致有如下几种不同解释：公共服务应被看作公共产品的一种；公共服务是依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，对象是有着公共需求或者共同偏好的消费群体；公共服务是政府管理职能的主要内容，所谓公共服务，就是提供公共产品和服务。句华认为，广义的公共服务与公共产品相同，既包括保障市场经济正常运行的法律制度等，也包括为纠正市场失灵和功能缺欠所制定的宏观政策、微观体制等抽象的公共产品，还包括政府所提供的具体的公共服务项目；而狭义的公共服务仅指那些由政府负责安排的具体的公共服务项目。

通过以上分析，公共服务既包括有形的公共产出和无形的公共产出，亦即一方面包括公共服务主体所从事满足公共需求的活动，另一方面也包括这些活动的成果，即公共产品的实物形态。

3.3　旅游公共服务的内涵与服务对象

综合相关研究以及国内外旅游公共服务实践，本文认为，旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称。旅游公共服务具有特定的服务对象(受益者)，根据受益程度有广义和狭义之分。广义的服务对象不仅包括最终受益者(即潜在的和现实的旅游者)，还包括中间受益者(即旅游公共服务的主体，如政府、旅游企业、社区)。各主体不仅在旅游公共服务中提供各自的服务内容，而且也在不断地获得或共享服务。这里潜在和现实的旅游者不仅包括外地游客的旅游需求，也兼顾了本地居民出行的需要。这一点正体现了旅游公共服务的公共性和公平性所在。而本文对服务对象的界定以狭义的旅游公共服务的服务对象，即旅游者的需求为主，兼顾当地居民。

3.4　相关概念辨析

3.4.1　旅游公共服务与一般公共服务

对旅游公共服务与一般公共服务关系的准确界定是很难的。但本文认为旅游公共服务与一般的公共服务应该是一个包涵所属的关系。这主要基于如下考虑和区分：

首先，从服务内容上看，公共服务是旅游公共服务有效供给的基础和重要支撑。旅游公共服务的有效供给依赖于旅游目的地地域范围内完善的公共服务和设施体系，如公共交通、城市综合环境、城市基础设施、公共信息服务以及公共安全救助。随着现代旅游业的发展，为居民闲暇生活提供的公共设施也经常为外来旅游者所使用，而为旅游者服务的旅游设施和公共景观又经常为城市居民游憩共享。

其次，从服务对象看，一般公共服务的对象主要是为区域居民生活服务，它主要考虑的是某一区域内部发展，体现的是区域居民的利益和要求，带有精神文明建设的性质。而旅游公共服务主要为来目的地的游客服务，其供给的主要目标是通过提高旅游吸引力和舒适度，吸引尽可能多的外来游客，以推动区域经济的发展，体现旅游者对目的地的要求，所以旅游公共服务主要关注的是区域的外向性。

再次，从边界范围看，由于旅游业的部门性、依托性和关联性特征决定了旅游公共服务在实施过程中的局限性，因而旅游公共服务必须依赖于一般公共服务的支持，需要协调旅游部门与其他部门发展的关系。此外，由于旅游公共服务可在一定程度上弥补一般公共服务的不足，所以有关公共服务建设必须考虑旅游公共服务的要求，在公共服务中体现旅游的适应性。

旅游公共服务与公共服务既协调又相互补充。旅游公共服务一方面是对既有的、正常的公共服务适应旅游所提出的特殊要求而开展的提升和整合；另一方面是为应对旅游特定的服务对象所特别提供的、有针对性的公共服务和产品。所以说，旅游公共服务是公共服务在旅游领域的特殊体现，而公共服务是旅游公共服务有效供给的重要基础和支撑。

3.4.2　旅游公共服务与旅游(企业)服务

服务，指为满足顾客的需要，供方与顾客接触的活动和供方内部活动所产生的结果(GB／T16766—1997)。旅游服务，多指旅游企业服务。如世界旅游组织对“旅游服务”的定义为：一切由旅游企业提供的满足旅游者需要的服务内容，包括旅游及旅行相关服务，娱乐、文化和体育服务，金融服务，运输服务等12个类别。

从涵义上看，旅游公共服务(内涵如上文)必须同时追求效率和公平两个目标，强调综合效益的协调发展，而不是利润最大化。其中，服务提供的公平性是衡量一个国家旅游公共服务提供状况是否满意的基本指标之一。具体来讲，“旅游公共服务”与“旅游(企业)服务”有以下不同(如表1)。

旅游公共服务的共同消费特征或消费过程中的共同性，从其服务目的上来说，具有共同受益或公益性。旅游公共服务的存在，其目的在于满足公共利益，实现公共价值。旅游公共服务的公益性表现为，公共服务产品一旦被生产出来，在一定范围内是全体成员或大多数成员所共同受益的。所以旅游公共服务与一般的旅游(企业)服务的主要区别在于前者具有明显的公益性，而后者具有明显的营利性(商业性)的特征。

旅游企业服务的服务对象是个人，而旅游公共服务的对象则是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。此外，由于“补救说”的社会福利服务是以社会弱势群体为对象，而且弱势群体的旅游状况也直接影响到整个社会的公共利益，所以，以弱势群体为对象的旅游服务也常常可以纳入非严格定义的旅游公共服务的内容。

4　旅游公共服务的特征分析

旅游公共服务是公共服务的重要组成部分，除了具有公共产品的一般特性(即排他性、非竞争性和不可分割性)之外，还有其自身的一些特征。了解其特性对于旅游公共服务的有效供给具有重要的指导意义。

4.1　旅游公共服务兼有生产性和消费性的双重属性

按公共服务的对象不同可划分为生产性公共服务和消费性公共服务。从旅游角度来看，前者主要是以旅游产业为服务对象，如为旅游企业提供旅游市场信息服务、为旅游企业创造良好的经营环境；后者则以旅游者为主要服务对象，如通讯服务、安全保障、消费者权益保障、投诉处理服务。本文研究主要立足于旅游公共服务的消费属性，即以旅游者为主要服务对象，亦即为满足外地游客，同时兼顾当地居民的游憩需求的旅游公共服务。

4.2　旅游公共服务兼具公益性和营利性的双重功能

就公共产品的属性而言，并非所有的旅游公共服务具有纯粹的公共产品性质。大多数旅游公共服务属于公共产品和私人产品之间的具有收费性质的准公共产品。一般情况下，对于具有纯粹公共产品性质的旅游公共服务无法制定价格，也不可能收费，因此，考虑公共利益和社会效果，只能通过政府免费提供。而凡是不属于纯粹的公共产品性质的旅游公共服务，政府可以通过较低价格或市场来提供。该领域的旅游公共服务可以向具体的服务对象收取一定的费用，或者按照商业化进行经营，但商业化经营最终不会、也不该抛弃公益性质。

4.3　旅游公共服务具有多样性、层次性以及区域性

4.3.1　旅游公共服务的多样性

首先，从旅游者角度看，根据马斯洛的需求层次理论，人们有对旅游公共服务的需求，而且随着社会进步和经济的发展，人们对旅游公共服务的需求日益强烈和多样化，体现在旅游公共服务的品种、层次、特色应是多样的。其次，旅游公共服务的对象也应是多样的，要考虑到不同群体的旅游公共服务需求，对旅游公共服务群体的区分是旅游公共服务走向专业化的体现，也是旅游公共服务有效供给的前提，要对不同群体提供有针对性的服务。最后，对政府而言，哪些是旅游公共服务，法律上并不明确，也不可能明确。不同区域，旅游发展的阶段不同，所能提供的旅游公共服务也应有所侧重。

4.3.2　旅游公共服务的层次性

非竞争性和非排他性是公共产品和服务的一般属性，但同时具备两种特征的产品在现实中并不多，即使同时具备，其强弱程度也不一样，这就决定了旅游公共服务的层次特征。旅游公共服务的提供有明确的界限，即其受益者有着明显的地理空间限制。此外，旅游公共服务受益和影响范围的不同将直接关系到各级政府、各类机构之间在旅游公共服务供给中事权、财权的划分及其相互关系。

4.3.3　旅游公共服务的区域性

所谓区域性是指一个目的地旅游公共服务的供给一般只涉及该目的地范围内的旅游者，而该目的地以外的旅游者就很少或几乎不能享受到该目的地旅游公共服务。就一个特定旅游目的地而言，该目的地的旅游公共服务具有不可分割性特点，目的地的旅游公共服务是向整个目的地提供的，具有共同受益和共同消费的特点，所以目的地旅游公共服务的效用只能由整个目的地旅游者所共享，而不能分割为若干部分，分别属于单个的个人和单位分享。最后，由于旅游目的地区域的有限性，某些外延过大的旅游公共服务，不是由目的地本身所能完全供给的，而是需要目的地之间，甚至是国家间合作才能成功供给，如重大旅游安全救援服务。

4.4　旅游公共服务具有精神消费的意义和内容

旅游公共服务的精神消费的体现在市场经济条件下，无论是公共旅游产品还是私人旅游产品都负载了“非物质性”的意义内容。这种意义内容由于具有精神消费的价值诉求、愉悦身心和审美态度，因而超出了一般公共服务产品作为满足公众基本需求的界限，从而对消费者个人的思想行为和精神状态产生持久的延伸性影响或消费者群体的扩大性影响。

5　旅游公共服务的分类框架

科学的旅游公共服务分类，将有利于政府职能的准确定位，同时也是旅游公共服务体系建设和有效供给的基础。本文以公共产品相关理论作为基础，从旅游公共服务自身的特殊结构和性质出发，依据一定的分类标准，对旅游公共服务内容做如下划分：

5.1　按照公共服务的属性特征分类

以公共产品理论为基础，根据公共产品的非竞争性和非排他性，旅游公共服务可以划分为具有纯公共产品性质的服务和具有准公共产品性质的服务。其中具有纯公共产品性质的旅游公共服务，如旅游者共同需要的旅游信息化平台、旅游公共安全保障以及旅游环境治理服务。而准公共产品性质的旅游公共服务是指不同时具有或不完全具有非竞争性和非排他性的公共产品，如旅游集散中心、旅游公共交通、公共景观设施建设。

美国学者奥斯特罗姆(Ostrom)夫妇，根据产品的共用性和排他性，将所有产品分为私益产品、收费产品、公共池塘资源和公益产品4大类。依此方法，本文尝试对旅游公共服务做进一步分类(如表2)，其中②③④属于旅游公共服务的研究范畴。

从消费和生产的角度看，纯公共产品由全体成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对的非竞争性和非排他性，极易由公众共享。而准公共产品虽然在供给方面具有“公共性”，但在消费方面具有一定的“私人”性质。奥斯特罗姆认为，一部分混合公共产品既可以由政府提供，也可以由私人或市场提供，而且消费享用该产品时一般还要缴纳一部分费用。但需要指出的是，消费的排他性和共用性只是程度上的差异，而不存在绝对排他或者彻底共用的东西。

5.2　根据公共服务的内容构成划分

根据旅游公共服务的内容，本文将其分为旅游公共信息类服务、旅游要素保障类服务以及旅游公共安全类服务三大类。其中旅游公共信息类服务是指满足旅游者所需的旅游产品信息(景区、旅游线路等)、旅游交通信息(区内与对外交通)、住宿信息(各层次的住宿)、餐饮信息(地方特色餐厅等)、旅行社与辅助旅行机构的相关服务信息、休闲娱乐与地方特色文化活动信息、旅游救援及预警信息以及其他相关信息(如医疗、金融)等服务的总称。具体服务包括旅游网络信息服务、旅游咨询服务中心、旅游标识解说服务、移动短信服务平台、旅游呼叫中心与旅游热线等方面。

旅游要素保障类公共服务是指为保证旅游者“食、住、行、游、购、娱”等顺利开展而进行的服务环境的营造以及为旅游者提供汇兑、通讯、医疗保健、商务等多种辅助性的服务的总称。旅游公共安全类服务是旅游者的旅游活动能够安全、顺利进行、旅游业能够健康发展的保障，具体可包括旅游交通安全、游乐设施安全、旅游饮食安全、旅游消防安全、汛期旅游安全等设施和规范，旅游公共突发事件应急救援服务以及旅游公共安全应急预案与机制等。

5.3　根据公共服务的存在形态划分

按旅游公共服务存在形态分类，可包括实物形态的公共服务和抽象出的具有消费特征的无形公共服务。具体来说，可以包括3类：第一类是以实物形态存在的实物性旅游公共服务，如旅游咨询中心、旅游集散中心、多媒体信息触摸屏、旅游标识系统；第二类是精神性的旅游公共服务，如旅游行业规范、旅游管理条例、“黄金周”休假制度；第三类是信息性旅游公共服务，如政府发布旅游出行信息、旅游交通信息、公共安全信息公告、天气预报。

5.4　根据公共服务的受益影响范围划分

根据受益影响范围的不同(或按地域标准)，旅游公共服务可划分为全国性和地方性旅游公共服务。从使用范围来看，供所有现实的和潜在的旅游者共同消费的为全国性旅游公共服务，如国家旅游信息化平台“金旅工程”的建设；主要为某一地区服务的旅游公共服务则称为地方性旅游公共服务，并可进一步划分为城市旅游公共服务与农村旅游公共服务等。

5.5　根据公共服务的需求差异划分

限于资源缺乏和消费者支付能力差别，公共服务的供给不可能针对所有人提供相同程度的公共服务。这样，根据公共服务需求的个体差异，可以将其分为普遍性旅游公共服务和差异性旅游公共服务。其中，普遍性旅游公共服务是指对全体社会成员平等消费和享有的无差别公共服务。不管消费者是否愿意付出代价，都应公平对待；倘若没有这种服务，大部分消费者就会感到严重不适。如旅游公共安全保障服务、旅游公共信息平台、旅游生态建设与保护、旅游标识配套服务(如旅游导示牌、交通标识)。差异性旅游公共服务包括定向服务和特殊服务，前者是针对特定群体(如自驾车旅游服务)或特定区域的服务(如“导游通”旅游手机卡、旅游优惠券、旅游一卡通)，一般由供给方和需求方的消费群体共同付费；特殊服务是个体层面的服务，一般由消费者自行付费(如旅游保险、旅游导游服务)(见表3)。

6　结语

总的来说，对旅游公共服务内涵、特征以及分类问题的探讨，不仅是一个理论问题，也是一个实践问题。作为旅游学科的一个前沿课题，笔者试图通过本文吸引更多的学者和实践部门对旅游公共服务问题予以关注，为旅游行政管理部门提供具有理论基础的决策依据，以利于推动旅游业发展中政府职能的转变，促进我国旅游业的和谐发展。

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