摘要：市属公立高职院校作为高等职业教育的一部分，因其市属而非省属，而在高等教育序列分层中处于最低端。这种由于行政管理体制造成的劣势，还需从体制、机制入手来逆转。关键要解决好三个问题：一是要明确省市政府的权责界限，二是利用市属优势构建多元治理机制，三是省市两级政府共同承担财政责任。
关键词：市属公立高职院校；行政管理体制；权责；治理机制
中图分类号：G717文献标识码：A文章编号：1671-0568（2011）17－0151－03
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》指出：“促进高校办出特色。建立高校分类体系，实行分类管理。”高职院校作为高等教育的一个大类，根据举办者的不同分为公立和私立，而公立高职院校在行政归属上又分为省属和市属。本文仅就市属公立高职院校行政管理体制问题进行探讨。
一、市属公立高职院校行政管理体制现状
所谓高等教育行政管理体制，是高等教育行政机关设置、隶属关系、权限划分与运行中各种制度的总称。据此定义，对市属公立高职院校行政管理体制现状考察如下：
我国市属公立高职院校从其来源看，主要是由原来的市属职业大学、普通专科学校和基础比较好的中等专业学校升格而来，因为原本属市，所以，现在虽然归于普通高教序列，但举办者仍是市级政府。同时，根据《高等教育法》“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业”之规定，这类院校又归省政府统筹和管理。因而，此类院校历史地形成省市共管的行政管理体制，这是与其他地方普通高校的不同之处。
从教育行政机构设置看，对这类院校的管理，省级归省教育厅高教处，市级归市教育局高教科或职成教科；从权限划分看，省政府教育行政主管部门承担大部分的事务性权责，如专业设置、人才培养水平评估、实训基地建设、双师型教师培养，等等，还有高等教育经费权或院校党政一把手的任免和管理权（如河北省）。市级政府基本没有业务权，主要承担人事权责和财政权责。
二、市属公立高职院校行政管理体制存在的问题及原因
市属公立高职院校现行行政管理体制在实践中主要暴露出以下问题：
1.省市两级政府的权责划分不清，部分出现管理真空
关于在市属公立高职院校管理上省市政府各自的权责，我国基本教育法规如《高等教育法》、《职业教育法》未予界定，各地也较少有明确划分。由此产生的问题，一是省市两级政府权责不对称，二是管理上形成部分真空。责任和权力相匹配是管理的一个普遍原则，责任和相应权力匹配才会有效率。省级政府将此类院校的办学责任留在市级政府，决策权和管理权留在省级政府，这势必会提高行政成本，影响院校办学效率，甚至形成管理真空。比如，因为此类院校的大部分事务由省政府教育行政部门负责，市政府在事务管理上形成依赖，对院校的领导、统筹、协调和服务职能不到位；同时，又因为此类院校是市属高校，省政府行政部门在处置有些事务以及经费分配等方面，则将其排除在省属高校之外。
2.一些市级政府举办高职院校的动力不足，经费支持不够
我国目前各类教育的财政责任划分基本上根据学校的行政隶属关系而确定。所以，市属公立高职院校的财政责任主要在市级政府。但实际上，市级政府发展高职院校的动力并不是很足，特别是经济欠发达地区。原因主要有两个方面：一是市级政府对此类院校的管理权责不匹配，责大而权小。二是市级政府投资大、收益小。由于此类院校的生源不仅在本市，多数来自省内各地市以至全国。加之毕业生留在本市服务的比例不高，特别是经济欠发达地区吸纳人才的能力更是有限。所以，根据市场“投资受益”原则，市级政府投资高职教育的积极性并不高。尤其在经济欠发达地区，市级财政拨款基本上只限于人员经费，院校维持日常运行和发展的费用主要靠学费收入。
3.体现现代高职院校制度特征的多元治理机制不健全
一个好的高职院校治理结构，是现代高职院校制度的基石。社会多元参与，治理结构完善，则是现代高职院校制度的基本特征。目前，对于多数市属公立高职院校而言，这种体现现代高职院校制度基本特征的多元治理机制尚不健全。省级政府教育行政机构的设置与其他省属普通高校基本没有区别。市级政府在对这类院校的组织领导形式上，有的地市虽然成立了职业教育统筹发展管理委员会之类的组织，甚至建立了职业教育联席会议制度，但由于组织结构松散，实际作用发挥得不够。院校的领导体制普遍实行党委领导下的院长负责制。有些院校尽管成立了行业、企业参与的专业建设委员会等咨询组织，或加入了本地职业教育集团，但是在多数院校决策层，行业、企业、学生家长和师生等各类职业教育利益相关者并未真正介入。
三、完善市属公立高职院校行政管理体制的对策及措施
为完善市属公立高职院校行政管理体制，针对其存在的主要问题，当前以至今后一段时间应抓住以下关键环节进行改革和创新。
1.明确划分权限，坚持“以省为主、省市共管”的行政管理体制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出：“加强省级政府教育统筹。完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。”所以，市属公立高职院校作为我国高等教育的一个组织部分，必须坚持以省级政府为主的行政管理体制。按照“以省为主、省市共管”制的基本思路，对于市属公立高职院校的统筹和管理，省级政府与市级政府在领导权、人事权、业务权、财政权等方面应明确界限，各有侧重。
（1）省级政府的权责，应主要侧重于履行对市属公立高职院校的领导和宏观管理权，并承担相应责任。①领导权。省级政府按照国家教育法规和相关政策，将此类院校与省属高职院校置于同一层次、同等地位加以领导，统筹规划，协调发展；制定推动此类院校改革发展的政策和措施。②人事权。省级教育行政部门和人事部门参照省属高职院校的组织机构设置、教师聘任、绩效管理等组织和人事方面的规定和政策，指导此类院校，同步推进其组织、人事制度改革。③业务权。省级教育行政部门参照对省属高职院校的业务管理范围和办法，对此类院校进行宏观管理和业务指导。④财政权。按照事权与财权统一的原则，省级财政参照市属高职院校的经费拨付办法，将此类院校的教育经费纳入预算。
（2）市级政府的权责，应主要侧重于协调和服务。①领导权。市级政府对市属公立高职院校的领导主要是协调行业、企业及其他社会力量参与院校办学、参与育人、参与就业，同时，为院校发展更好地与当地社会经济建设相结合提供信息等服务。②人事权。市级政府为此类院校发展提供必要的师资，特别是为“双师型”教师培养、从企事业单位聘请兼职教师及行业能工巧匠提供政策支持；按照省级政府制定的有关组织和人事方面的政策和规定，推进院校组织人事制度改革。③业务权。市级政府教育行政部门协助省级政府教育行政部门管理院校教育教学业务。④市级政府负担此类院校基本的人员经费。同时，为院校构建多元筹资渠道。
2.利用市属优势，建立健全推动“四个合作”的多元治理机制
2010年9月在杭州召开的全国高职改革与发展工作会提出“以提高质量为核心，以‘四个合作’为主线，深化教育教学改革，推进体制机制创新，努力建设中国特色现代高等职业教育”的思路，也为市属公立高职院校行政管理体制改革指明了方向。市属公立高职院校具有与属地企业同归当地市政府领导的便利条件，在校企合作方面更易得到市政府的支持。为推动“四个合作”，在行政管理体制上需建立健全“政府主导、行业指导、院校主体、企业参与”的组织结构和治理机制。
（1）省市政府领导层面成立多方代表参加的领导机构。鉴于高职教育以服务为宗旨、以就业为导向的价值追求，从中央到各省市级政府应建立行业、企业参与的高职教育组织领导机构，而不是松散的联席会或委员会之类的组织。此机构着力通过税收优惠、企业办学成本列支、安全责任分担等政策措施，充分调动行业企业参与高等职业教育的积极性。比如，澳大利亚设有代表联邦政府管理高职教育的机构国家培训局（ANTA），ANTA由政府、行业、教育界代表组成，某届ANTA共有7名成员，其中5名来自澳大利亚的支柱行业。
（2）院校决策层面推行董事会领导下的校长负责制。杭州会议提出：“鼓励高等职业院校探索建立董事会、理事会，形成利益相关方合作办学、共同育人的长效机制，切实增强高等职业院校的办学活力。”市属公立高职高职院校可充分利用市属优势，率先创建由当地政府、国有企业以及有一定条件的民营企业等企业或其它社会力量多家共建的办学体制，实行股份制办学，并由举办方根据股份额度共同组建董事会，院校实行董事会领导下的校长负责制。学院所有重大事项均由董事会议决定。按照现代企业管理模式管理学校，在成立董事会的基础上成立监事会，对校长和各级管理干部的办学活动进行监督。
（3）内部执行层面优化组织机构设置及运行机制。一是基于利于校企合作育人的原则，增设必要的机构或组织，如校企合作处，专业建设委员会等；二是建立责权利统一的、以教学系为中心的二级管理运行机制。按照企业经营管理模式和产品生产过程，重新进行部门设计和职能定位，将教学系人才培养工作视为项目，实行项目管理。将项目涉及的各个任务分解到教学设计、教学实施、校企合作、就业服务、质量管理、人事管理、财务管理等各个职能部门，真正形成以教学系为中心的育人机制。三是在学系内部，实行学系主任负责制。如新加坡高等职业院校的学系内部设有行政服务和特别项目部，各个专业分别设有部或中心，由部门或中心经理负责。在部或中心里，按课程群或具体项目与任务分为若干小组，分别设有组长和成员。
3.明确各级政府投资主体的角色地位，建立稳定投资渠道
市属公立高职院校作为市级政府举办、省市两级政府共管的一个特殊教育类群，因其财政权处于省级与市级政府的博弈中，所以，其教育经费难以有稳定来源。为此，应采取以下措施：
（1）明确省级政府为主、市级政府为辅的投资主体地位。我国《教育法》规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”因为市属公立高职院校的事权主要在省级政府，所以，省级财政预算的高等教育经费应将此类院校包含其中。作为举办者的市级政府，则负责保证院校人员经费。在经济发展水平较高的地区，建立政府、行业、企业和个人多元筹资渠道，设立职业教育基金，确保此类院校经费来源。
（2）完善中央和省财政转移支付体制，建立补偿市属公立高职院校特别是经济欠发达地区院校的机制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出：“完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度。”中央财政和省财政有必要通过转移支付的形式向经济欠发达地区和处于高等教育最低端的市属公立高职院校提供更多的教育经费，补偿这些地区高职教育为经济发达地区所做的贡献，促进地区间高职教育和市属公立高职院校的公平发展。这也是世界发达国家高等教育财政改革的新方向。如美国新出台的《卫生保健和教育协调法》规定，为社区学院和职业培训补助金项目提供20亿美元（从2011～2014年，每年5亿美元）。这个项目给地方学院提供拨款，让其发展和改进教育或职业培训项目。
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