我国海洋灾害应急处置能力提升研究

强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》，青岛市也于2012年12月5日颁布实施了《青岛市突发事件信息发布管理办法》，规定了信息制作、审查批准、分级发布的突发事件信息发布程序，就突发事件的新闻报道对媒体明确提出了“及时、准确”的要求。但与此相对应的是，青岛市海洋与渔业局在此次灾害应急处置的信息公开工作中仍然存在着一些不完善的地方，如新闻细节不准确、新闻发布迟滞、政府新闻发布时为避免媒体过度渲染而故意轻报、瞒报等。

青岛市海洋渔业部门网站作为海洋灾害应急管理工作中政府与公众网上沟通的重要平台，当前仍在使用人工手段发布突发事件信息，会不可避免地出现信息迟报、漏报、錯报等情况。2010年12月12日，国家海洋预报台于8时发布警报，预计12日上午至13日中午渤海湾将出现风暴增水，而青岛市海洋与渔业局官方网站直到15日才发布相关信息，此时事件已经结束。同时，网站缺少公众留言功能，政府和公众之间缺乏实时互动的渠道。再如灾情持续发展的2011年1月18日，青岛市海洋与渔业局召开新闻发布会，向社会各界通报灾情及防灾进展情况，该局新闻办负责人对在场媒体给出的信息是“到目前为止，本市的渔业还没有受到影响”，但根据灾后信息统计可知，截至2011年1月18日，此次海冰灾情已经有更加严重的趋势，并且已经对青岛市的渔业造成了不可忽视的影响，青岛市海洋与渔业局此次的信息披露明显表现出不够透明和专业。

四、我国海洋灾害应急处置能力提升的路径选择

通过案例分析可以发现，有效的应急处置是应对海洋灾害的重要保障。因此，未来应从预案启动、决策指挥、沟通协调等方面工作人手，综合运用行政、法律等手段进行“监督、调控、制约和协调”，有针对性地进一步提升我国海洋灾害应急处置能力。

（一）加快完善海洋灾害应急预案

当前，在海洋灾害应急预案存在的各类问题中，应急预案自身带来的问题和灾害带来的问题的起因各不相同，应加以区别对待。

一是提高应急预案自身的质量。第一，应当严格根据相关法律法规规定的标准编制应急预案，力求全面、完整地涵盖各个部分，如应急处置机构的组成结构和职责、灾害应急处置的原则和程序、物资和资金的管理、模拟演练计划等。第二，地方政府应确定所在地的灾害风险区划，分级、分区域、分类别地制定区域灾害应急预案，尽快形成更为完善的海洋灾害应急管理的预案体系。第三，政府应加强对海洋灾害应急预案的动态管理，时刻关注国内国际该领域的最新研究成果，结合自身情况，依照新的标准和技术的变化，不断修缮应急预案，动态地对海洋灾害应急预案进行管理和使用，以增强应急预案的可行性和实效性。

二是加强应急预案的演练工作。确立应急预案的核心地位的关键是加强应急预案的演练工作。在应急预案编制完成后，如果在日常应急管理中不注重对预案进行经常性的监督检查，在应急演练中不给予应急预案充分的重视和有效的落实，就会违背以应急预案为核心的应急管理原则，应急预案就只会成为一纸空文，应急预案指导应急处置行动的作用也就无法实现，只有通过频繁、真实的应急演练，才能真正确立应急预案的核心地位。

三是提高对应急预案执行过程中不确定因素的控制能力。一方面，应在分类清晰、不出现功能重叠的前提下继续丰富应急预案库，提高应急预案库的实用性，保证政府能在最短时间内选择并执行应急预案。另一方面，应创新应急培训、演练的形式，提高防灾培训质量和频率，尽可能地提高沿海等易受灾地区民众的自救能力，加强民众对罕见灾情的应对能力，防止灾害爆发后可能出现的混乱。另外，还应当通过加大财政投入扩大应急管理的专家组的规模，确保专家组成员所涵盖的学科种类全面，确保专家组在灾害处置中能最大程度地发挥评估分析、辅助决策的作用。

（二）着力改进海洋灾害应急管理组织架构

一个合理的应急管理组织架构是有效实施应急处置的重要保障，也是应急处置机制中决策指挥机制和沟通协调机制建立和高效率运转的前提。通过建立海洋灾害应急指挥中心，建设应急机构长效协同机制，完善我国海洋灾害应急管理组织架构，是提高海洋灾害应急处置能力的必经之路。

一是建立海洋灾害应急指挥中心。当前，应根据沿海各市的不同状况，以现有的海洋灾害应急指挥部为核心，实事求是地整合自身与下属各种机构以及全社会所有的应急资源，在市级、区域、基层等各级政府设置专责的、常设性的海洋灾害应急指挥中心，由该中心全权负责所辖区域内海洋灾害的应急处置工作，统一负责接警和处警。应急指挥中心应采用集中的管理体制，每一级的海洋灾害应急指挥中心作为该级政府的一个专门机构，统一负责海洋灾害的应急处置。同时，政府应制定相关规定，规定在应急状态下应急指挥中心有调动所辖区域内各级相关部门的权力，从而使应急处置成为一个专业性的政府部门，如同医院和消防部门一样，为未来的应急处置打下良好基础。

在地方具体的各层次机构设置中，海洋灾害应急管理组织架构可由市级海洋灾害应急指挥中心（一级）、区域海洋灾害应急指挥中心（二级）、基层海洋灾害应急指挥中心（三级）三个层次组成，按级别成隶属关系。市海洋灾害应急指挥中心作为地方最高层面的应急管理机构，隶属于现有的市应急管理办公室。各级指挥中心作为其所辖区域海洋灾害应急管理的核心机构（指挥中心设在现有各级海洋灾害应急管理领导小组办公室内，小组办公室设在现有各级海洋灾害应急管理部门或相关办事处内），综合统筹各级海洋灾害应急管理部门和公安、消防、卫生等联动部门。一般灾害由基层海洋灾害应急指挥中心直接处理完成，重大事件则通过现有的市电子政务平台递交给更高层次的应急指挥中心，由其指挥、协调所屬各相关部门共同完成。通过电子政务平台，各级指挥中心实现系统互联，从而形成信息共享、应急协同、覆盖全市的海洋灾害应急管理机构，实时交换各类不同信息。

二是建设应急机构长效协同机制。为了海洋灾害应急处置工作的现实需要，确保各级政府及应急处置机构间指挥和协调等关系的法制化，应通过改进海洋灾害应急管理机构的设置，完善组织架构，各区域政府及相关机构应“在原有的正式体系内部”建立完善由一个顶层、区域和基层各级指挥中心组成的长效协同机制，在“平战结合”原则的指导下，该机制在平时侧重于预防预警，应急处置时则侧重协调、决策和监督。各指挥中心所辖区域的交通、公安、卫生等部门，侧重于先期处置。基层指挥中心是政府指挥中心和区域指挥中心的远程“传感器”，通过通信网络进行信息和指令的传输、接收和反馈，以此来增强海洋灾害应急处置的能力，提高应急处置的效率。

（三）加强海洋灾害信息公开工作

灾害信息公开是政府向社会公众传播灾害信息的行为。在发达国家，灾害信息公开工作一般分为两个方面，一是新闻发布，二是舆情引导。相比之下，青岛市当前的海洋灾害信息公开工作主要定位于新闻发布工作，缺乏对舆情引导工作的重视。

一是完善新闻发布。第一，制订灾害新闻发布应急预案。在目前各级政府机构的突发事件信息发布管理办法中，对新闻发布的方式、程序等的要求还较为模糊，缺少相应的奖惩机制。因此，制定更高规格的灾害新闻发布应急预案有利于明确在新闻发布工作中政府、媒体的职责，保证政府新闻发布的准确性。第二，严格执行灾害新闻发布预案。灾害发生后，相关部门应立即通报新闻发布部门，启动突发事件新闻发布预案，及时抵达事发地，准确了解灾害的缘起、发展过程以及政府的应急处置措施等。第三，及时报道，直面灾情。政府新闻部门必须及时、主动地向社会发布灾害新闻，而且新闻报道内容必须真实、公开、准确，政府在发布灾害新闻前，应与灾害发生地政府认真核实后再发布，以确保信息的准确和真实，杜绝误报、瞒报，从源头上防止虚假新闻的出现。

二是加强舆情引导。第一，应该坚持正确的舆论导向。在突发事件及应急处置的每个阶段，媒体都承担着重要责任。因此，媒体要充分运用自身在公众中的影响力，采用有效的传播技巧和手段，及时搜集、表达公众的意见和需求。一方面，媒体将政府的立场、决心及措施等，快速、准确、全面地传递给公众；另一方面，媒体将灾情及公众心理及时反馈给政府。当政府行动能与舆情相符时，政府应急处置的相关措施往往能获得民众的支持，处置也比较有效。第二，充分发挥新媒体的重要作用。微信等新媒体为公众提供了一种新的信息管道和话语空间，政府应注重借助先进的信息传输手段发布信息，引导公众配合政府共同采取措施，消除灾害的进一步影响，提高应急处置的能力和水平，如果一味地采取压制和所谓“和谐”的举措，只会引起公众的恐慌、怨恨心理，阻碍应急处置的正常进行。

五、讨论

作为一个海洋大国，中国的发展必须面向海洋，而进一步提升海洋灾害应急处置能力也就成为未来发展的题中应有之义。本文通过对青岛市2011年胶州湾海冰灾害个案进行分析，指出了我国海洋灾害应急处置中存在的典型性问题，并从应急预案、应急管理组织架构、灾害信息公开等方面提出了相应的对策。但是限于相关资料与个人能力等方面因素，与本文有关的如下问题尚有待进一步解决：第一，由于相关资料难以获取，本文所选择的单个案例难以全面囊括我国目前海洋灾害应急处置的现状，在一定程度上影响了研究的代表性与科学性，未来应大力加强海洋灾害信息的大数据建设，构建统一公开的案例数据库，为学界提供更为优质的研究土壤；第二，在国家治理体系和治理能力现代化的发展主题之下，绩效评估是推动政府管理科学化、规范化和精细化的有效手段，而海洋灾害应急处置作为政府对外职能管理的重要领域，显然需要构建一套有效的评估体系，但当前此类研究尚未取得突破性的成果，这也有待学界进一步探索。

（责任编辑：亚立）

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