2013年10月4日，中央气象台发布了台风“菲特”“橙色预警”，5日又将其提升为最高等级的“红色预警”。但是，直到7日台风登陆，并且已经形成严重内涝灾害，受灾地区许多员工依旧艰难涉水前往单位，许多家长还在发愁是否该送孩子上学。这说明，即便是“红色预警”，也没能全部发挥应有的作用。一场早已预警的台风，还是让浙江宁波、温州、杭州等地遭受重创。特别是县级市余姚，竟有70%城区被淹，83万人受灾。面对灾害，人们不禁要问：发布“X色预警”的意义到底在哪里？预警的目的是防灾减灾，防患于未然。能否真正达到目的，关键在预警之后的工作。[1]因此，气象防灾减灾工作不能只停留在监测预警工作层面上，还必须进一步解决气象防灾减灾的“最后一公里”问题。
气象灾害敏感单位安全管理是强化依法防灾的重要手段，是解决气象防灾减灾的“最后一公里”问题的有效途径，是推动社会单位有效防灾和科学防灾的重要举措，实现最大限度减少其人员伤亡和财产损失。重庆在全国率先依法推行气象灾害敏感单位安全管理工作，先后完成了教育、交通行业气象灾害敏感单位认证工作，有效落实了相关行业社会单位的气象防灾减灾的主体责任，并取得显著的防灾效益。
一、加强气象灾害敏感单位安全管理是各级政府和各部门依法履行相关法定职责的体现
“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为。”[2]《气象法》第二十七条规定：县级以上人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统建设，组织有关部门编制气象灾害防御规划，并采取有效措施，提高防御气象灾害的能力。《气象灾害防御条例》（国务院令第570号）第四条规定：县级以上人民政府应当加强对气象灾害防御工作的组织、领导和协调，将气象灾害的防御纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算。第五条规定：国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。《重庆市气象灾害防御条例》、《重庆市气象灾害预警信号发布与传播办法》（渝府令第224号）等法律法规都非常明晰的界定了政府和部门在气象防灾减灾中的职责。同时，十八届三中全会将“防灾减灾救灾机制建设”纳入公共安全体系[3]，要求各级政府和各部门必须按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”要求依法履职。[4]
党的十八大报告指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”[4]，这就要求党委、政府对气象灾害敏感单位安全管理工作都负有领导责任。《重庆市气象灾害预警信号发布与传播办法》（渝府令第224号）和《重庆市人民政府关于进一步明确安全生产监督管理职责的决定》（渝府发〔2009〕80号）明确了气象主管机构对气象灾害敏感单位安全管理的综合监管责任。《重庆市开展落实企业安全生产主体责任行动实施方案》（渝办发〔2010〕261号）强调了“市气象局负责协助有关部门检查、督促暴雨、大风、雷电等气象敏感企业安全气象方面的级别评估及隐患排查整改工作”，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全，管生产必须管安全”原则，表明行业主管部门具有对本行业气象灾害敏感单位安全管理的直接监管责任。因此，开展气象灾害敏感单位安全管理工作正是有效落实地方政府气象防灾减灾工作属地监管责任、气象部门综合监管责任、其他行业部门的专项监管责任的有效举措和依法履行相关法定职责的体现。
二、气象灾害敏感单位安全管理是落实社会单位气象防灾减灾主体责任的有效举措
十八大报告明确提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，十八届三中全会提出“健全防灾减灾救灾体制”。2013年，全国人大开展的气象法执法检查，张德江委员长指出其目的就是为了提高全社会气象防灾减灾的意识和能力。《气象灾害防御条例》确立了“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制。而气象防灾减灾能力的提高取决于全民的气象防灾减灾意识的增强、责任主体防灾减灾措施的到位和应急响应的及时准确等多方因素。据调查分析，相当大部分气象灾害损失、伤亡的发生，源于责任主体气象防灾减灾意识薄弱，对其所面临的气象灾害风险源、暴露于气象灾害风险的可能性、防御气象灾害能力、气象灾害发生的后果等缺乏预见，没有健全到位的工程性和非工程性气象灾害防御措施，以致在灾害来临时不知如何应对。如：四川凉山宁南县发生特大山洪泥石流，造成14人死亡，26人失踪。其原因就是三峡集团宁南白鹤滩水电站工程部没有落实气象防灾减灾的主体责任，接收的预警信息不重视或者被随意删除。而当地居民117户557人接到降雨天气预报和地质灾害预警信息后，及时全部安全撤离未造成一人伤亡。再如2013年6月8日晚，重庆主城区出现暴雨天气过程，渝中区石油路街道高九领地小区地下3层楼被淹，被积水淹没的楼层为两层地下车库及设备用房，积水达10000立方米，约60余台车辆和供水供电设备、电梯等设施被淹。虽然市气象台在7日就发布了重要天气服务快报，并在报纸、电台、电视等公共媒体上都做了预警信息发布，但是由于物业管理公司对自身防灾减灾责任主体认识不到位，未及时采取有效措施，致使小区业主受损，引发业主要求物业管理方赔偿损失的群体事件。
联合国“国际减灾战略”提出防灾减灾工作要从抗御灾害向风险管理的转变、从灾后反应向灾前预防转变，其灾害风险治理也不能像过去那样仅由政府承担，必须落实社会单位，特别是气象灾害敏感单位的气象防灾减灾主体责任。新修订的《安全生产法》进一步强化了企事业单位的安全生产主体责任，而作为汛期安全生产、恶劣条件下安全生产的气象防灾减灾工作更需要落实其责任主体。各地在灾害面前能有效应对，都离不开防灾减灾主体责任的落实。如2005年7月9日，重庆市天府矿业公司三汇煤矿因暴雨引起透水，井下220名工人全部安全及时撤离，无一伤亡事件就是一起典型的暴雨灾害敏感单位落实了防灾减灾主体责任，有效防灾的事例。因为该矿根据北碚区气象局发布的《煤矿安全气象服务专报》，在7月8日就做了相关排水、抽水设施和矿井通信设施的检查工作，并通知井下人员做好随时撤离的准备，要求矿领导、技术人员和值班人员进行24小时应急值守，故在9日暴雨来临时，能及时启动应急预案，有效采取防御措施，实现零伤亡。又如2010年7月7-10日，彭水县发生连续性暴雨天气过程。全县有39个乡镇不同程度受灾，涉及16.1万户43.7万人。由于当地政府、有关部门和乡镇依据气象部门的预警及时做出部署，将灾害损失降到了最低。重庆市警备区副司令员周茂武少将总结“7.8”暴雨抢险救灾成功的原因为三个到位：气象灾害预警信息发布及时到位、政府部门组织响应到位、人民群众避险自救到位。该案例说明正是彭水县四大责任体系的有效建立，责任落实到位，最大限度降低了损失。正如中央政治局委员、中共重庆市委书记孙政才提出气象防灾减灾工作不仅要“测得准、传得出”，还要“用得好”。“用得好”的核心就是要落实社会单位，特别是气象灾害敏感单位的气象防灾减灾主体责任，让其接到预警信息能及时响应，科学应对，有效防灾。
落实社会单位气象防灾减灾主体责任是气象防灾减灾责任体系建设中最困难、最核心、最关键的问题[5]。《重庆市气象灾害预警信号发布与传播办法》（渝府令第224号）明确了气象灾害敏感单位是防御气象灾害的责任主体。党的十八大报告指出，“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。”应该说，政府监管是外因，社会单位管理是根本。首先，社会单位领导要有责任心，要树立主体责任意识。确保职工生命安全是单位领导的第一责任，安全是单位发展的第一要素。其次，要加强单位的自身管理，建立健全气象灾害监测预警、隐患排查、灾害防御培训与设施建设投入机制和应急预案，强根固基，不能依赖政府。再者，社会单位要居安思危，加强风险管理，建立气象灾害隐患排查治理体系和灾害预防控制体系。另外，还要加强文化建设，实现灾害管理从经验管理，到制度管理，再上升到文化管理的转变。
三、气象灾害敏感单位安全管理工作是推进气象灾害防御标准化建设的有效举措
气象灾害防御标准化建设是指通过建立气象防灾减灾责任制，制定气象灾害防御管理制度，排查治理气象灾害隐患和监控重大气象灾害风险源，建立预防机制，规范活动行为，符合有关气象灾害防御法律法规和标准规范的要求，实现人、机、物、环均处于安全状态。
恶劣天气条件下和汛期安全生产中气象防灾减灾工作，是气象灾害敏感单位安全管理的重要内容。气象灾害敏感单位安全管理是通过前期气象灾害敏感单位的申请、资料收集，现场核查，自评、初评、专家评审、资料归档，指导督促其落实相应的气象灾害防御措施等一系列活动，强化其气象防灾减灾的主体责任意识，变被动防灾为主动防灾。同时，通过了气象灾害敏感单位类别认证的单位，要及时根据《气象灾害敏感单位安全气象保障技术规范》（DB50/368-2010）中的相应类别所应采取的安全气象保障技术要求，制定必要的气象防灾减灾工作的制度和规程，并严格按制度、规程来落实相应工程性和非工程性措施。最终实现气象防灾减灾工作责任落实到岗位、落实到人，做到资金投入到位、教育培训到位、基础管理到位、应急救援到位，达到气象灾害防御的标准化。
四、气象灾害敏感单位安全管理工作是实现气象灾害敏感单位科学防灾的有效举措
气象灾害敏感单位安全管理是通过气象灾害的风险管理来预控灾害发生。一般来说，气象灾害损失的严重程度，主要取决于天气现象的剧烈度，如暴雨大、灾害重，暴雨小、灾害轻。但如果对可能发生的气象灾害采取正确的预防措施，那么，自然现象的剧烈度与受灾程度之间就不是对应关系，大暴雨不一定是大灾害，可能是小灾害甚至无灾害；如果事先不作科学评估，掉以轻心，不采取预防措施，小暴雨也可能酿成大灾害。因此，重要的问题是要正确评估可能发生的气象灾害的程度，同时针对不同程度的灾害采取不同的预防措施，否则，小灾害大防，预防力度太强会造成人力、物力、财力的浪费，得不偿失；而大灾害小防，预防力度太弱，会防不胜防，起不到预防作用，不能减轻灾害[6]。
气象灾害敏感单位认证是气象灾害敏感单位安全管理的核心环节，气象灾害风险评估是认证的基础。通过气象灾害风险评估，气象灾害敏感单位不仅可以掌握当地各种极端天气现象情况，以及这些极端天气现象几年一遇、十年一遇、百年一遇、千年一遇的概率和暴雨、干旱等灾害性天气的特点和发生频率；还可以了解极端天气现象、灾害性天气与受灾程度之间的关系，弄清什么天气会产生什么灾害，及其对生产和管理的关键部位、关键环节的影响风险；同时，可以根据不同灾害风险级别，制定不同的防灾措施和预案来有效防灾。开展气象灾害风险评估有效解决了行业主管部门在安全隐患检查不彻底、不全面的问题，避免履职不到位造成的渎职或失职。
通过认证的单位根据其气象灾害敏感类别，按照《气象灾害敏感单位安全气象保障技术规范》（DB50/368-2010）要求，建立完善的监测设施、预警信息接收终端等工程性措施和应急处置预案等非工程性措施。一方面能为灾前的科学评估提供有针对性的基础资料，另一方面也能在收到气象灾害预警信息后，根据不同灾种和危险等级采取针对性的防御措施，实现科学防灾。同时，由于社会单位建立了预警信息接收设施，可通过预警信息发布单位直接发送气象灾害敏感单位，减少了中间环节，有利于气象灾害敏感单位迅速响应，为合理安排生产作业、组织抢险救灾赢得了时间，避免了气象灾害的扩大，能够有效降低气象灾害造成的损失。如通过气象灾害敏感单位认证的巫溪县大路镇中学，在2014年“ 9.1”暴雨洪灾中，根据气象灾害预警信息以及洪灾实况，及时启动预案，采取科学有效的防御和处置， 安全地将1830名学生及100名教师在3天时间内全部转移，有效避免气象灾害带来的威胁[7]。
气象灾害敏感单位安全管理是气象防灾减灾工作的重要内容，是有效解决气象防灾减灾“最后一公里”问题和气象预警信息“用得好”问题的重要举措。推动气象灾害敏感单位安全管理工作的关键，就是要落实地方政府的属地责任、气象部门的综合监管责任和其它行业部门的直接监管责任以及企事业单位的主体责任，不断完善气象灾害责任性事故的追究制度。对于发生重大气象灾害责任性事故，不仅要追究现任责任体单位的领导责任，还要一追到底，查清根子在哪里，到底是谁的责任。是谁的责任，就由谁承担。只有这样，才能不断强化气象防灾减灾工作的社会监管，切实提高社会的防灾减灾意识和全社会的气象防灾减灾能力。
参考文献：
[1]姜琳、姜伟超.新华时评：防灾不能仅以“预警”交差[EB/OL].http：//news.xin-huanet.com/2013-10/10/c_117659491.htm，2013年10月10日.
[2]郭奔胜，詹奕嘉，周立民等.从“政策推动”到“法治引领”——来自上海自贸区的探索与思考[EB/OL].http：//sh.xinhua-net.com/2014-10/10/c_133704430_2.htm，2014年10月10日.
[3]习近平，李克强，刘云山等.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社.2013：51.
[4]习近平，李克强，刘云山等.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社.2012：41.
[5] 闪淳昌.强化和落实企业的安全生产主体责任[J].中国安全生产.2014.99（6）：11-12.
[6]陆亚龙.气象灾害风险评估在防灾减灾中的作用[J].中国减灾，1997.（1）：24-26.
[7] 孙佳艺. 重庆巫溪暴雨 一初中1700师生被困3天[EB/OL].http：//society.-people.com.cn/n/2014/0904/c1008-25601
342.html，2014年9月4日.
作者单位：重庆市气象局政策法规处
责任编辑：马 健
